Експерта Ради Європи, заступника генерального секретаря Міжнародної асоціації суддів Джакомо Оберто (суддя м. Турін, Італія) щодо “Концепції удосконалення судового устрою та забезпечення справедливого судочинства в Україні відповідно до



Сторінка2/4
Дата конвертації10.12.2016
Розмір0,63 Mb.
1   2   3   4

I

СУДДІВСЬКЕ САМОВРЯДУВАННЯ

(РОЗДІЛ viii КОНЦЕПЦІЇ)




2. Роль Вищої ради юстиції у забезпеченні суддівського самоврядування в Україні.
Концепція розглядає судове самоврядування як одне з головних питань судової реформи. Самоврядування вважається однією з головних питань судової реформи. На мою думку, треба усвідомлювати той факт, що це не єдина проблема, яка потребує вирішення: звичайно, це найважливіше питання, ключове завдання для будь-якої реформи, якщо ми хочемо досягти дійсної незалежності судової гілки влади в Україні.

Загалом, у Концепції наводиться опис досить складної ситуації, коли громадяни України не сприймають судочинство як незалежне. Фактори, які впливають на таке сприйняття, пояснюються (див. Розділ I, частина 5 Концепції) тим, що у країні відсутня прозора процедура добору суддів, а також наявністю впливу на суддів, що здійснюється як «ззовні» – з боку інших гілок влади – так і «зсередини» – головами судів.

Я вважаю, що зараз Україна має звернутись до системи суддівського самоврядування, яке забезпечується Вищою радою юстиції. Згідно із західноєвропейськими стандартами, вона повинна бути автономним органом, який відповідає за незалежність судової гілки влади. До його складу входять виключно судді та прокурори, або принаймні більшість його членів мають бути суддями та прокурорами. Вища рада юстиції відповідає за призначення, розподіл, переведення на іншу посаду, просування по службі та дисциплінарні заходи проти суддів та прокурорів. Вона повинна мати повноваження приймати рішення по всіх вищезазначених питаннях, а не тільки подавати пропозиції до адміністративних та виконавчих органів державної влади.

На жаль, теперішня Вища рада юстиції України не відповідає цим вимогам, оскільки її повноваження обмежуються поданням рекомендацій Президенту України щодо призначання суддів та здійснення дисциплінарного провадження. Крім цього, представництво суддів у Вищі раді юстиції таке незначне, що розмова про самоврядування судової гилки влади звучить майже як знущання. З огляду не це, конче потрібно, щоб орган, від якого залежить судове самоврядування, складався переважно із суддів: інакше ми не зможемо говорити про «самоврядування», щоб описати цей сумний стан справ, краще буде використовувати термін «управління ззовні».



3. Роль Вищої ради юстиції: Міжнародні стандарти.

 

Що стосується статусу суддів, то найкращий захист, як «зсередини», так і «ззовні» може гарантувати лише Вища рада юстиції відповідно до основних міжнародних документів щодо незалежності суддів.



Цей орган згадується у Рекомендації No. R (94) 12 Ради Європи, Принцип I 2.c. якої проголошує, що «Орган, який є уповноваженим приймати рішення щодо обрання та кар’єри суддів, повинен бути незалежним від уряду та адміністративних органів. Для гарантії незалежності цього органу мають бути запроваджені такі положення, як, наприклад, нагляд за тим, щоб його члени призначались судовою владою, і щоб орган самостійно приймав рішення про власні правила процедури.» У Принципі VI 3. того ж самого документу йдеться про те, що «Коли необхідно застосовувати положення, які передбачені в пунктах 1 та 2 цієї статті, держава має розглянути можливість створення - відповідно до закону - спеціального повноважного органу, який повинен накладати санкції та вживати дисциплінарні заходи, якщо такі заходи не вживає суд. Рішення такого органу повинні контролюватись судовим органом найвищої інстанції, або ж він сам може бути таким органом найвищої інстанції.»

Більше ніж просто посилання на орган самоврядування можна знайти у Європейській хартії про статус суддів, яку було затверджено Радою Європи у 1998 р. Перша пряма згадка міститься вже у Статтях 1.3 та 1.4, у яких йдеться, відповідно, про наступне: «Стосовно кожного рішення обрання, добір, призначення, просування по службі або припинення повноважень судді закон передбачає втручання уповноваженого органу, який не залежить від законодавчої та виконавчої гілок влади, мінімум половина членів якого є суддями, обраними у встановленому порядку іншими суддями на основі принципів, що гарантують максимальне представництво судової гілки влади». А також: «Закон гарантує кожному судді, який вважає що його законні інтереси або, у ширшому сенсі, – його незалежність чи незалежність судового процесу поставлено під загрозу або ігноруються, право звернутись до такого незалежного органу, що має повноваження, щоб виправити ситуацію або запропонувати рішення.»

Що стосується добору, призначення на посаду та професійної підготовки суддів, у Хартії зазначається наступне (п. 2.1): «Норми закону, що стосуються обрання та призначення суддів незалежним органом або колегією на основі спроможності кандидатів вільно та неупереджено розглядати справи, які до них направляються, та застосовувати закон згідно з принципом особистої гідності». А також (п. 2.3): «Орган, який згадується у п. 1.3 цієї Хартії, передбачає наявність належних програм підготовки та організацій, які їх впроваджують, у світлі вимог щодо неупередженості, компетентності та об’єктивності, пов’язаних із виконанням професійних обов’язків судді.»

Щодо призначення та незмінюваності суддів, той самий документ передбачає, що (п. 3.1) «Рішення про призначення конкретного кандидата на посаду судді або на посаду судді трибуналу приймається незалежним органом, що згадується у п. 1.3 цієї статті, або за пропозицією, рекомендацією чи згодою такого органу, або на основі його висновків”. А також (п. 3.3): «У випадках, коли процедура призначання передбачає випробувальний термін, який триває між призначенням на посаду судді вперше та призначенням безстроково, або коли призначення здійснюється на певний строк, який може бути подовжено, рішення про відмову у безстроковому призначенні або подовженні повноважень судді приймається лише незалежним органом, який згадується у п. 1.3 цієї статті, або за пропозицією, рекомендацією чи згодою такого органу, або на основі його висновків.»

У сфері просування по службі Хартія передбачає наступне : «рішення про просування по службі приймається незалежним органом, який згадується у п. 1.3 цієї статті, або за пропозицією, рекомендацією чи згодою такого органу, або на основі його висновків.» Водночас, щодо відповідальності суддів, у пп. 5.1, 5.2 та 5.3 йдеться: «Будь-яке порушення суддею своїх обов’язків, передбачене законом, може призвести до застосування санкцій після прийняття відповідного рішення, або за пропозицією, рекомендацією чи згодою трибуналу або органу, який не менш ніж на половину складається з обраних суддів, згідно із процедурами, які передбачають участь обох сторін, причому суддя, проти якого висунуто обвинувачення, має право на адвоката. Закон перелічує також санкції, які можуть бути застосованими, а процедура застосування має враховувати принцип відповідності. Рішення виконавчого органу, трибуналу чи органу, який виносить рішення про застосування санкцій, згідно з порядком, зазначеним у цій статті, може бути оскаржене у вищій інстанції» (п. 5.1).

«Компенсація за збитки, які сталися внаслідок рішення або поведінки судді при виконанні ним своїх обов’язків, гарантується державою. Закон може передбачати можливість стягнення певної суми із судді шляхом ініціювання судового провадження у випадках недбалого виконання обов’язків або грубого порушення правил виконання обов’язків судді. Скарга, що подається до відповідного суду, повинна містити попередню згоду органу, зазначеного у п. 1.3 цієї статті» (п. 5.2).

«Кожен громадянин повинен мати можливість без зайвих формальностей подати скаргу незалежному органу щодо неналежного здійснення правосуддя у конкретній справі. Такий орган має повноваження у разі підтвердження в результаті ретельного та виваженого розслідування порушення з боку судді, згідно з п. 5.1 цієї статті, передати справу на розгляд дисциплінарного органу або принаймні рекомендувати звернення до такого органу, як правило, згідно із процедурою, встановленою законом» (п. 5.3).

Насамкінець, п. 7, в якому йдеться про процедуру звільнення з посади, передбачає наступне: «Суддя припиняє виконувати свої обов’язки у випадку подання заяви про звільнення, медичної довідки про незадовільний стан здоров’я, досягнення пенсійного віку, закінчення терміну, на який його було призначено або звільнення згідно з порядком, встановленим у п. 5.1 цієї статті,» (п. 7.1), а також: «Факт настання випадків, передбачених п. 7.1 цієї статті, крім досягнення пенсійного віку або закінчення терміну, на який було призначено суддю, повинний бути підтверджений довідкою, що видається органом, про який йдеться у п. 1.3 цієї статті» (п. 7.2).


 

4. Вища рада юстиції: Італійський досвід (Члени та процедура обрання).

 

Щоб надати українським законодавцям один з прикладів гарантій незалежності судової гілки влади протягом більш ніж 50 років, я хотів би звернутись до досвіду Італії.



У Конституції Італії 1947 р. у Статті 104 зазначається:

 “Судова гілка влади є незалежною гілкою влади у державі.

Президент республіки є Головою Вищої ради юстиції.

Голова Вищого касаційного суду та Генеральний прокурор цього суду є її членами ipso jure.

Дві третини решти членів Вищою ради юстиції обираються усіма діючими суддями різних категорій, а одна третина – парламентом на спільному засіданні із осіб, які мають вищу юридичну освіту або мають безперервний юридичний стаж не менш ніж п'ятнадцять років.

Члени Вищої ради юстиції обирають з кандидатів, призначених парламентом, Заступника голови ради.

Члени Вищої ради юстиції обираються строком на чотири роки. Кожен з членів Ради не має права бути членом Ради більше ніж два строки поспіль.

Під час перебування на посаді члени Вищої ради юстиції на мають права займатись професійною діяльністю або бути обраними до парламенту чи місцевої ради.»

Міністр юстиції не є членом Вищої ради юстиції, але має право бути присутнім на її засіданнях, коли це є доцільним, для надання інформації або пояснень. Міністр юстиції не має права голосу. Відповідно до вимог статті 110 Конституції Італії міністр відповідає лише за «організацію та забезпечення діяльності, пов’язаної із здісненням правосуддя.»

Звідси випливає, що Вища рада юстиції (Consiglio Superiore della Magistratura – C.S.M.) є органом самоврядування у системі судочинства. Згідно із законодавством про судоустрій, до повноважень C.S.M. належить обрання, призначення, переведення на іншу посаду, просування по службі та здійснення дисциплінарних заходів щодо суддів та прокурорів (див. ст. 105 Конституції).

Теперішній склад Вищою ради юстиції налічує двадцять сім членів:

‑ Президент республіки, який є Головою C.S.M.;

‑ Голова Вищого касаційного суду;

‑ Генеральний прокурор Вищого касаційного суду;

‑ вісім членів, призначених парламентом (так звані «непрофесіонали»);

‑ шістнадцять членів, призначених суддями та прокурорами (яких називають «togati»– від слова toga, що означає «мантія» – професійні судді та прокурори).

Конституція (ст. 104) передбачає, що Президент республіки, Голова та Генеральний прокурор Вищого касаційного суду є членами Вищої ради юстиції «за посадою». Єдине застереження, яке вона висуває, - дві третини решти членів повинні обиратись звичайними суддями та прокурорами, які належать до різних категорій, а одна третина – парламентом на спільному засіданні з числа викладачів вищих юридичних навчальних закладів та юристів, які мають п’ятнадцятирічний стаж. Таким чином, кількість обраних членів та порядок обрання встановлюється звичайним законом.

Як вже згадувалось раніше, кількість обраних членів зараз дорівнює 24 (16 суддів та 8 «непрофесіоналів»). Вісім «непрофесійних» членів обираються парламентом на спільному засіданні шляхом таємного голосування більшістю голосів, що дорівнює трьом п’ятим від складу парламенту. Після другого голосування рішення приймається більшістю голосів, яка дорівнює трьом п’ятим від кількості присутніх.

Обрання членів Вищої ради юстиції суддями та прокурорами здійснюється згідно з наступною процедурою: два судді/прокурори з числа суддів/прокурорів касаційного суду, чотири члени з прокурорів, які працювали на рівні судів першої інстанції або апеляційних судів, десять членів з числа суддів, які здійснюють свої обов’язки на рівні судів першої інстанції або апеляційних судів.

До проведення останньої реформи, яка стосувалась порядку обрання до C.S.M. (Закон від 28 березня 2002 р., No. 44), обрання представників судової гілки влади здійснювалось на адаптованій пропорційній основі, у який брали участь усі судді та прокурори. Кандидати складали виборчі списки, які подавались на розгляд колег. До списків входили представники чотирьох «крил» Національної асоціації суддів та прокурорів (Associazione Nazionale dei Magistrati – A.N.M.), які виступали у ролі політичних партій.

Закон від 28 березня 2002 р. No. 44 вніс радикальні зміни до цієї системи, зменшивши загальну кількість членів C.S.M з 33 до 27. Стару пропорційну систему було замінено на мажоритарну. Як і раніше, у виборах мають право брати участь усі судді та прокурори, але «регіональні» округи (або виборчі округи) було скасовано. Сьогодні існують лише три округи, до яких входять, відповідно:


  1. Судді та прокурори Вищого касаційного суду,

  2. Прокурори, які працюють у судах першої інстанції та апеляційних судах,

  3. Судді, які працюють у судах першої інстанції та апеляційних судах.

Кожен з них отримує три виборчі бюлетені та подає свій голос (тільки один) за:

  1. Кандидата від Вищого суду,

  2. Кандидата від прокуратури суду першої інстанції або апеляційного суду,

  3. Суддю суду першої інстанції або апеляційного суду. Обраними вважаються кандидати, які отримали найбільшу кількість голосів.

Згідно з Конституцією Італії члени C.S.M. обираються строком на чотири роки та не можуть бути обраними на другий строк поспіль (ст. 104 Конституції).

Конституція (ст. 104) також передбачає, що члени C.S.M. обирають заступника голови з числа кандидатів, призначених парламентом. Заступник голови очолює президентський комітет та відповідає за забезпечення діяльності C.S.M. та виконання її постанов, а також управління бюджетними коштами. Крім цього, заступник голови C.S.M. виконує обов’язки Голови у разі його відсутності, а також здійснює функції, які на нього покладає Голова.

 5. Вища рада юстиції: Італійський досвід (Конституційні повноваження та діяльність).

 

Щодо статусу C.S.M. Конституційний суд постановив, що, незважаючи на те, що C.S.M. є органом, який здійснює переважно адміністративні функції, вона не є частиною системи державного управління, оскільки знаходиться поза організаційною системою, що підпорядковується державному або регіональному уряду.



Згідно із функціями, які C.S.M. здійснює відповідно до Конституції, її було визначено як «орган, який має конституційне значення». Її діяльність можна описати як «забезпечення роботи органів судочинства»: як вже було сказано, до її повноважень належить обрання, призначення, переведення на іншу посаду, просування по службі та здійснення дисциплінарних заходів щодо суддів та прокурорів, а також організація органів судочинства, спрямована на забезпечення та надання гарантій того, що кожен представник судової гілки влади при виконанні своїх обов’язків підпорядковується «лише закону». Що стосується останнього, слід підкреслити, що за пропозицією голів апеляційних судів та після обговорення з радами юстиції C.S.M. кожні два роки схвалює кадровий склад органів судочинства у кожному районі (зокрема: на скільки підрозділів ділиться суд та призначення кожного судді до відповідних підрозділів) та затверджує цілі й встановлені критерії щодо розподілу справ між окремими суддями.

Таким чином, C.S.M. виступає найвищим органом, що відповідає за адміністративні питання організації судочинства. Місцеві ради юстиції та голови окремих судів та прокуратур також об’єднуються з метою виконання певних, як правило, дорадчих ролей.

Діяльність всередині Ради завжди здійснюється у два етапи. Кожне рішення має спочатку обговорюватись однією з комісій, з яких складається C.S.M. Наприклад, рішення про призначення кандидата на посаду голови суду розглядається відповідною комісією C.S.M., яка готує відповідні пропозиції. Ці пропозиції виносяться на пленарне засідання, на якому приймається остаточне рішення. Кожна комісія складається з шести членів (двох «непрофесіоналів» та чотирьох професійних суддів або прокурорів).

Закон, згідно з яким утворюється C.S.M., надає їй повноваження видавати акти, які мають силу законів. Ці акти можна розділити на три категорії:



  1. Внутрішні положення та адміністративні/звітні правила, згідно з законом;

  2. Положення щодо навчання суддів та прокурорів, що також прямо передбачається законом про утворення C.S.M. Ці положення встановлюють порядок організації навчання суддів/прокурорів після складання вступних іспитів;

  3. Циркуляри, постанови та розпорядження. Циркуляри використовуються для забезпечення самодисципліни при виконанні адміністративно-дискреційних повноважень C.S.M. згідно з Конституцією та законами. Постанови та розпорядження спрямовані на надання пропозицій та на виконання законів про судоустрій згідно із регулярним тлумаченням джерел.

Щодо дисциплінарних функцій C.S.M., слід зауважити, що Вища рада не може самостійно порушувати дисциплінарне провадження. Це може зробити лише Міністр юстиції або Головний прокурор у Вищому касаційному суді. Після цього справу розглядає спеціальний Дисциплінарний відділ Вищої ради юстиції. Відповідно до Закону No. 44 від 28 березня 2002 р. членами Відділу є:

  • Заступник голови C.S.M., який очолює Відділ,

  • Один з членів із обраних парламентом,

  • Один з членів, обраних із суддів та прокурорів Вищого касаційного суду,

  • Один з членів, обраних із прокурорів, які працювали на рівні судів першої інстанції або апеляційних судів,

  • Два члени, обрані із суддів, прокурорів, які працювали на рівні судів першої інстанції або апеляційних судів.

Таким чином, загальна кількість членів – шість. У випадку, коли кількість голосів є рівною, перевага надається рішенню, яке є більш сприятливим для судді, проти якого висунуто обвинувачення. Норми, що стосуються відповідальності суддів, містяться у законах та законі про C.S.M..

Відповідно до моїх попередніх зауважень, в Україні доцільно прийняти новий закон «Про судоустрій», який стосувався б нової Вищої ради юстиції, що складається переважно із суддів. Цей орган повинний мати повноваження щодо всіх найважливіших функцій юстиції (призначення, розподіл, переведення на іншу посаду, просування по службі та дисциплінарні заходи проти суддів та прокурорів).

Я погоджуюсь із пропозиціями, висловленими у Концепції, щодо того, що самоврядування має бути реалізоване насамперед на рівні окремого суду. Збори суддів відповідного суду мають розглядати питання спеціалізації суддів, а також: затверджувати порядок розподілу справ між суддями; затверджувати порядок утворення колегій суддів і призначення головуючих; затверджувати порядок заміщення суддів у разі їхньої відсутності; вирішувати питання соціального забезпечення суддів; координувати графік відпусток суддів; розподіляти між суддями путівки санаторно-курортного оздоровлення тощо. Усі ці питання повинні вирішуватись на місцевому рівні. Втім, самоврядування, звичайно, передбачає значно більше, ніж це. Фактично, більш вагомі питання (серед яких обрання, кар’єра, навчання, просування по службі та дисциплінарні питання) мають розглядатись на національному рівні Вищою радою юстиції, про що більш детально йдеться далі.

Враховуючи наведене, я не погоджуюсь із висловленою у Концепції пропозицією щодо обрання голів судів на зборах суддів відповідного суду, якщо ми матимемо дійсно представницьку Вищу раду юстиції, яка вирішуватиме це питання. Без сумніву, обрання голів на зборах суддів – набагато краще рішення ніж те, що ми маємо зараз, принаймні поки в Україні існує рада, яку не можна вважати органом самоврядування, що я пояснив раніше.

Підсумовуючи висновки по цьому розділу, я хотів би зазначити, що я повністю погоджуюсь із пропозицією щодо залучення Вищої ради юстиції – професійний орган самоврядування, який представляє весь суддівський корпус – до процесу розробки та розгляду законопроектів у сфері судочинства, статусу суддів, кодексу поведінки тощо.

1   2   3   4


База даних захищена авторським правом ©vaglivo.org 2016
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка