Експерта Ради Європи, заступника генерального секретаря Міжнародної асоціації суддів Джакомо Оберто (суддя м. Турін, Італія) щодо “Концепції удосконалення судового устрою та забезпечення справедливого судочинства в Україні відповідно до



Сторінка3/4
Дата конвертації10.12.2016
Розмір0,63 Mb.
1   2   3   4



II
СТАТУСПРОФЕСІЙНИХ СУДДІВ

(РОЗДІЛ V КОНЦЕПЦІЇ)



7. Незмінність суддів згідно з Рекомендацією No. R (94) 12 та практика європейських держав. Безстрокове призначення на посаду.

 

Підходячи до розгляду основних норм, що стосуються статусу суддів, слід зауважити, що одним з головних принципів, які гарантують незалежність судової гілки влади, є принцип незмінюваності. У цьому контексті Принцип I 3 вищезгаданої Рекомендації No. R (94) 12 проголошує, що “Судді, яких було призначено чи обрано на посаду, не можуть бути усуненими з неї до досягнення пенсійного віку або закінчення строку, на який їх було призначено.” Ця норма не визнає та не передбачає жодних винятків – ані у випадку зміни юрисдикції суду, ані у випадку дисциплінарного правопорушення (див. Принцип VI 1.b., який передбачає лише «доручення судді виконання інших завдань в межах суду»).



Не робиться винятку також для випадків, які в Італії отримали назву несумісність з оточенням. У цьому контексті слід зауважити, що відповідно до положень Статті 2 Закону Італії No. 511 від 31 травня 1946 р., навіть у випадку відсутності дисциплінарного порушення Вища рада юстиції може перевести суддю на інше місце роботи, якщо «з будь-якої причини та навіть за відсутності провини з його боку він не може виконувати свої обов’язки у відповідності із гідністю професії». Факт, що це не є дисциплінарним заходом щодо судді, підкреслюється тим, що у законі йдеться лише про «об’єктивну несумісність» судді із соціальним, культурним або робочим оточенням, в якому він працює.

Закони деяких європейських держав не відповідають положенням цієї рекомендації. Викликає занепокоєння, звичайно, не можливість усунення судді з посади у результаті дисциплінарного порушення (навіть якщо ми поставимо під сумнів дієвість цього принципу, який дозволяє судді бути водночас «поганим» в одній сфері та «хорошим» в іншій), а знову ж процедура законотворення у певних країнах Центральної та Східної Європи. Зокрема, у Чеській республіці (див. далі у тому ж п.) просте пряме посилання у Конституції на звичайний закон щодо визначення винятків з принципу незмінності суддів (який встановлюється Конституцією) може сам по собі призвести до спроб обмежити незалежність судової гілки влади.

У багатьох європейських державах принцип незмінюваності суддів забезпечується на конституційному рівні (наприклад, в Андоррі, Хорватії, Російській Федерації, Франції, Ірландії, Ісландії, колишній Югославський республіці, Македонії, Литві, Люксембурзі, Мальті, Норвегії, Польщі, Чеській республіці, Румунії, Словаччині, Словенії та Туреччині; до цього списку можна додати Італію) або на рівні закону (наприклад, як у Бельгії, Нідерландах, Швейцарії та, звичайно, у Сполученому Королівстві, де не існує письмової конституції).

Щодо винятків з цього принципу, конституції деяких держав посилаються на закони. У більшості випадків йдеться про переведення на інше місце роботи внаслідок дисциплінарних заходів проти судді, хоча передбачаються також випадки, не пов’язані із такими заходами. Тут можна навести приклад Ісландії, де Стаття 15 Закону No. 15, прийнятого у 1998 р. надає Раді у справах судоустрою право «переводити суддів до судів іншої юрисдикції у разі виникнення необхідності строком до шести місяців раз у десять років». Ще один приклад – випадок несумісності з оточенням, який передбачається законодавством Італії, що згадувався раніше.

Однак найбільше занепокоєння викликає ситуація, що склалася у Чеській республіці. Я вже мав нагоду висловити свою думку під час конференції, організованої у Празі Союзом суддів Чехії та Сенатом Чеської республіки, про намір уряду запровадити низку реформ, спрямованих на обмеження принципу незмінюваності суддів, що стало можливим внаслідок посилання на закон у Статті 82 (2) Конституції. У цьому контексті хочу згадати, що ані Основні принципи незалежності судової гілки влади, що були розроблені ООН у 1985 р. (див. Статтю 12, яка проголошує: «12. Судді, яких було призначено чи обрано на посаду, повинні мати гарантії перебування на посаді до досягнення ними пенсійного віку або закінчення строку, на який їх було призначено»), ані Принцип I 3. Рекомендації Ради Європи No. R (94) 12, який вже згадувався, не передбачають випадків, у яких дозволяється відступати від положення про незмінюваність суддів.

Повертаючись до ситуації в Україні, треба зазначити, що цей принцип не увійшов до Конституції України та не розглядається у Концепції. Я хотів би лише побажати, щоб до Конституції було внесено таку поправку.

Ще декілька слів про безстрокове призначення суддів. Згідно із Конституцією України судді призначаються на посаду вперше на певний строк (5 років). На мою думку, тут може полягати небезпека обмеження незалежності судової гілки влади, особливо у випадку, коли «підтвердження» призначення (або «повторне призначення» чи «повторне обрання») суддів залишається за виконавчою або законодавчою гілками. Звичайно, у такому випадку виникає підозра, що поведінка таких суддів та, особливо, рішення у справі (справах), що стосуються політиків чи політичних організацій, може розглядатись як вирішальне при прийнятті рішення щодо судді.

Тут я хочу звернутись до остаточного звіту щодо незалежності суддів, який підготувала Консультативна Рада європейських суддів Ради Європи 21-23 листопада 2001 р.:

«50. У деяких країнах судді призначаються на обмежений строк (наприклад, у Федеративному конституційному суді Німеччини – на 12 років). Часто судді міжнародних судів (наприклад, Європейського суду справедливості та Європейського суду з прав людини) також призначаються на обмежений термін.

51. У деяких країнах також широко поширена практика існування заступників суддів, які призначаються на обмежений строк або менш захищені, ніж штатні судді (наприклад, у Сполученому Королівстві та Данії).

52. КРЄС вважає, що у випадках, коли призначення штатного судді відбувається виключно на певний період, цей порядок не варто продовжувати, якщо не будуть забезпечені наступні умови:

(i) за бажанням судді його кандидатуру на повторне призначення розглядає відповідний орган,

(ii) рішення про повторне призначення приймається виключно на об’єктивних підставах, на основі професійних досягнень та без впливу політичних міркувань.

53. КРЄС вважає, що там, де судді призначаються на певний або обмежений строк, орган, який відповідає за забезпечення неупередженості та прозорості процесу призначення та повторного призначення судді, набуває особливої важливості (див. також п. 3.3 Європейської Хартії).»

У Концепції це питання не розглядається. На мою думку, слід скасувати конституційну норму щодо повторного призначення суддів, і судді мають призначатись безстроково ((тобто до досягнення ними пенсійного віку).

 

8. Захист суддів від будь-якого неправомочного впливу згідно з Рекомендацією Ради Європи No. R (94) 12. Недоторканість суддів. Забезпечення суддів.



 

Конституція України проголошує, що «вплив на суддів у будь-який спосіб забороняється.» На жаль, за порушення цієї вимоги не передбачено жодних чітко визначених санкцій. Концепція також наголошує на тому, що судді не повинні зазнавати жодного впливу або втручання в їхню діяльність.

У Принципі I 2.d. Рекомендації Ради Європи No. R (94) 12 йдеться про захист судді від «обмежень, неправомочного впливу, підбурення, тиску, погроз, неправомочного прямого чи непрямого втручання, незалежно з чийого боку та з яких мотивів воно б не здійснювалось». Щоб забезпечити ефективне впровадження цієї норми, далі у тексті говориться: «У законі мають бути передбачені санкції проти осіб, які намагаються у такий спосіб впливати на суддів.» Цю норму слід розглядати разом із Принципом II – Повноваження суддів, який передбачає наступне: «1. Юрисдикція судді повинна поширюватись на будь-яку особу, що пов’язана зі справою, включаючи також державні органи або їхніх представників. 2. Для виконання суддівських функцій, обстоювання авторитету суддів та поваги до суду судді повинні бути наділені достатніми повноваженнями та бути в змозі їх здійснювати.»

Не буде перебільшенням сказати, що це початок визнання на європейському рівні норми щодо «неповаги до суду», яка у своїй основі має на меті попередити будь-яке обмеження незалежності судді при винесенні рішення у справі. Більше того, принципи, які обговорювались вище, можуть бути впровадженими лише за умови застосування санкцій, що зможе зробити суддя, якого це стосується (звичайно, будь-яке подібне рішення може бути оскаржене).

Також треба розглядати у дуже позитивному світлі останнє речення Принципу I-2.d, згідно з яким «судді не зобов’язані давати звіт щодо справ, які знаходяться в їх провадженні, ніякій особі, яка не належить до системи судової влади.»

Існує також певний ризик втручання у діяльність суддів при розподілі та перерозподілі справ.

У зв’язку із цим, Принцип I-2.e. присвячений процедурі розподілу справ, на яку “не повинно впливати бажання однієї із сторін у справі або будь-якої особи, яка є зацікавленою в результатах цієї справи.” Втім, будь-який порядок розподілу справ інакше, ніж «шляхом жеребкування або через систему автоматичного розподілу за алфавітним порядком», здається зайвим. Такий підхід може виявитись небезпечним у випадку спеціалізації судів, особливо великих з великою кількістю стажерів. Але у рекомендації він наводиться лише як приклад, тож ми не повинні виключати можливість, зокрема, розподілу справ головою відповідного суду та/або головою кожного підрозділу – на основі спеціалізації окремого цивільного або кримінального підрозділу та окремого судді.

З огляду на це я запропонував би додати до Концепції пункт, у якому б йшлося про необхідність запровадити чіткі та суворі кримінальні санкції проти кожного, хто намагається вплинути на незалежність судової системи.

З приводу недоторканності суддів слід зазначити, що у законодавстві майже всіх східноєвропейських країн містяться відповідні положення. У західній традиції немає таких гарантій, і міжнародні документи їх також не передбачають. Так, наприклад, в Італії, Франції, Іспанії та Німеччині судді несуть відповідальність за свої вчинки відповідно до кримінального та цивільного законодавства так само, як й інші громадяни. Але я дуже добре розумію, що у суспільствах, де повага до суддів та їхньої незалежності ще не так глибоко укоріненими, є доцільним такий додатковий захист представників судової гілки влади. З цього приводу зауважу, що у Концепції підкреслюється потреба «вдосконалити процедуру відкриття кримінальної справи щодо судді у такий спосіб, щоб унеможливити тиск на суддю шляхом кримінального переслідування.»

Концепція удосконалення судового устрою в Україні також розглядає інші питання, пов’язані з матеріальним забезпеченням суддів. Я повністю погоджуюсь із тим, що розмір суддівської винагороди повинний відповідати особливій ролі судді у демократичному суспільстві. На законодавчому рівні слід визначити гарантований високий розмір суддівської винагороди та таку систему її виплати, щоб виконавча влада не могла впливати на суддів шляхом регулювання їхнього заробітку. Слід чітко визначити всі компоненти суддівської винагороди, до яких слід віднести: оклад, вислугу, кваліфікаційний клас, доплати за особливі умови праці (наприклад, для суддів-слідчих, для суддів адміністративних судів під час виборчого процесу) та за перебування на керівній посаді в суді. Рівень суддівської винагороди має залежати насамперед від його досвіду роботи на посаді судді, професійного рівня і значно менше – від рівня суду в системі судоустрою. Збільшення розміру суддівської винагороди доцільно здійснити одночасно з відмовою від тих пільг, які не зумовлені статусом судді та суперечать принципу рівності всіх громадян.



У Концепції зазначається, що система забезпечення суддів житлом потребує істотного вдосконалення. Встановлений законом обов’язок держави щодо забезпечення суддів житлом за державний кошт має трансформуватися у гарантію придбання суддею житла через систему державного кредитування на рівних умовах – незалежно від місця розташування суду, в якому працює суддя. Суддя, який потребує житла, повинен мати можливість отримати від держави житло безоплатно на умовах, що воно переходить у його власність, якщо він відпрацював на посаді час, визначений законом.

Закінчуючи цю тему, я хотів би також згадати, що згідно з Концепцією, «особливий статус судді у суспільстві зобов’язує уникати ситуацій, коли суддям вручають державні чи інші нагороди, присвоюють почесні звання за їхню посадову діяльність до їхнього виходу у відставку.» Це справді відповідає дійсності, що коли політики вручають (або … не вручають) державні чи інші нагороди , це може бути використано виконавчою гілкою влади для здійснення впливу на суддів.
III
ДОБІР І КВАЛІФІКАЦІЯ СУДДІВ

(РОЗДІЛ VI КОНЦЕПЦІЇ)
9. Добір суддів згідно з Конституцією України.
Я можу лише погодитись із Концепцією, яка зазначає, що «порядок добору і службового просування суддів є однією з гарантій їх незалежності. Про наявність такої гарантії можна вести мову тоді, коли призначення чи обрання судді на посаду унеможливлює виникнення неформальних зобов’язань майбутнього суді перед особами, які можуть впливати на цей процес.»

На жаль, сучасна система призначення суддів в Україні не гарантує їхньої незалежності. Відповідно до Конституції України (див. Статті 127 та 128) після рекомендації кваліфікаційної комісії, «перше призначення на посаду професійного судді строком на п’ять років здійснюється Президентом України. Всі інші судді, крім суддів Конституційного Суду України, обираються Верховною Радою України безстроково, в порядку, встановленому законом. Голова Верховного Суду України обирається на посаду та звільняється з посади шляхом таємного голосування Пленумом Верховного Суду України в порядку, встановленому законом.»

Не існує жодних об’єктивних критеріїв будь-якого способу обрання суддів. Також не існує процедури щодо роботи кваліфікаційних комісій. Не встановлено критерії для членів кваліфікаційних комісій. Немає правил щодо зв’язку між рекомендацією кваліфікаційної комісії та остаточним рішенням Президента України та/або голосуванням у парламенті. Ані Президент ані парламент не мають обґрунтовувати свій вибір. Не передбачається процедура оскарження рішення кваліфікаційної комісії або Президента чи парламенту.

Цього вистачить, щоб довести, що сучасна система потребує нагальної та всеохоплюючої реформи, яка має відповідати міжнародним стандартам у цій сфері, про що йдеться нижче.


10. Процедура добору суддів згідно із рекомендацією Ради Європи No. R (94) 12.

 

Принцип I-2.c. вищезазначеної Рекомендації Ради Європи No. R (94) 12 розглядає в одному й тому ж самому розділі питання добору та кар’єри суддів. Оскільки проблеми, пов’язані із цими двома сферами, не завжди співпадають, напевно, треба провести межу між двома аспектами та розглянути спочатку процедуру добору, а потім – кар’єрного розвитку.



Із загальної точки зору слід зазначити, що добір суддів у різних країнах світу здійснюється багатьма способами. Така різноманітність спостерігається і в Європі, де можна знайти будь-яку можливу систему обрання кандидатів на посаду судді, включно з системою народного обрання, яка існує у деяких швейцарських кантонах.

Звичайно, кожен метод має як переваги, так і недоліки.

a) перший метод полягає у наданні повноважень щодо обрання суддів виконавчій або законодавчій гілці влади: з одного боку, це сприяє підвищенню законності призначення, втім, високій ступінь залежності суддів від інших гілок та можливі політичні імплікації несуть певний ризик.

b) Обрання електоратом – метод, який надає процесу обрання суддів найвищої легітимності, оскільки йде безпосередньо від людей. Однак ця система зобов’язує суддю проводити принизливу і певною мірою демагогічну передвиборчу кампанію, за обов’язкової фінансової підтримки з боку політичної партії, яка рано чи пізно може попросити за це певну послугу. Більше того, суддя може відчути спокусу прийняти рішення, яке задовольнить його електорат.

c) Спільне обрання самими суддями пропонує можливість обрання суддів, яки мають найкращу технічну підготовку, але водночас існує великий ризик консерватизму та кумівства.

d) Подання кандидатур комітетом суддів та юридичними навчальними закладами (бажано, призначених незалежним органом, що складається з представників судової системи) на відкритих конкурсних засадах – остання система, що застосовується у деяких країнах.

Враховуючи наведені альтернативи, Принцип I-2.c. Рекомендації надає перевагу усуненню будь-яких можливостей впливу з боку виконавчої гілки влади у процесі призначення судді. Загальна норма щодо цього прямо зазначена у першій частині Принципу I-2.c.: «Орган, який є уповноваженим приймати рішення щодо обрання та кар’єри суддів, повинен бути незалежним від уряду та адміністративних органів. Для гарантії незалежності цього органу мають бути запроваджені такі положення, як, наприклад, нагляд за тим, щоб його члени призначались судовою владою, і щоб орган самостійно приймав рішення про власні правила процедури.»

Друга частина Принципу I-2.c. навпаки, передбачає виняток з правила, яке встановлюється першим підпунктом. Можна сказати, що Рекомендація розглядає країни, в яких «законодавство чи традиції дозволяють урядові брати участь у призначенні суддів», як виняток. З огляду на це, існує велика проблема для країн Центральної та Східної Європи, в яких «історична» традиція не завжди базується на демократичній основі, а конституції та закони, прийняті після падіння Берлінської стіни – часто під впливом систем з прецедентним правом – призвели до виникнення систем, в яких процедура призначення та контролю над розвитком суддівської кар’єри не захищена від неправомочного впливу з боку політичних сил.

У частині другій Принципу I-2.c. робиться спроба передбачити певні засоби обмеження дискреційної влади виконавчої (або законодавчої) гілки влади – що стосуються саме того випадку, коли, наприклад, створюється «спеціальний незалежний та компетентний орган, від якого уряд отримує поради і втілює їх на практиці» – на практиці викликає непокоєння саме практичне втілення зазначених порад. Автор цього дослідження, який відвідав майже усі країни про які йдеться, усвідомлює той факт, що між літерою закону та щоденним виконанням обов’язків судді, між офіційними промовами та приватними розмовами часто лежить прірва.
 

11. Процедура добору суддів у різних європейських системах.


Завдання узагальнити в цьому документі усю різноманітність методів добору суддів, прийнятих в Європі, є неможливим. Намагаючись якомога ширше висвітлити цю тему, я пропоную визначити категорії на основі принципу незалежності, до яких належать різні системи.

По-перше, слід зауважити, що майже всюди вимагається наявність вищої юридичної освіти. Також існує вимога щодо мінімального віку та «хорошої» характеристики, що закріплена на законодавчому рівні. Маючи це на увазі, у Центральній та Південній континентальній Європі переважають системи добору суддів на конкурсній основі (за певними винятками, наприклад, швейцарські кантони, де судді обираються народом або парламентом). Такий конкурс може бути відкритим: у певних випадках – для кожної особи, яка має юридичну освіту (згідно з умовами, встановленими законом), або для людей, яких можна назвати «спеціалістами», що мають не тільки юридичну освіту, а й певну спеціалізацію або досвід практичної роботи. Крім цього, у різних країнах проходження такого конкурсу надає доступ до судової системи на термін стажування під наглядом Вищої ради юстиції (наприклад, в Італії), або доступ до закладу юридичної підготовки (наприклад, у Франції, Нідерландах та Португалії; практично так само у Німеччині, хоча тут до початку навчання кандидати обирають професію, а судді, адвокати та юристи-практики проходять однакову підготовку; така сама система конкурсного відбору існує у Балтійських країнах та у Туреччині).

У системах з прецедентним правом та у скандинавських країнах, навпаки, характеризуються повною або майже повною відсутністю конкурсу: судді призначаються на посади після проходження навчання – cursus honorum – у відповідній сфері (навіть якщо вважати, що новостворена Комісія з питань призначення суддів, яке вперше в історії Сполученого Королівства, стала незалежним механізмом призначення на посаду суддів для кандидатів, які вважають, що їхню кандидатуру не було розглянуто належним чином, відкриває нові можливості у цій сфері).

Звичайно, у системах першого типу повноваження добору кандидатів покладаються на комісії та навчальні заклади, які відіграють вирішальну роль у процесі обрання нових суддів, навіть якщо формальних механізм призначення передбачає підпис Міністра юстиції або Президента. Втім, в інших системах вплив з боку виконавчої гілки влади є (або може бути) дуже значним. Однак в англосаксонських та скандинавських країнах існують інші фактори, що згадувались раніше, які гарантують, з одного боку, якість добору, а з іншого – забезпечення розподілу між органами державної влади та незалежною системою судочинства.

В країнах колишнього комуністичного блоку ситуація здається складною та не зовсім зрозумілою.

Можна зробити загальний висновок про те, що ситуація все ще надає суттєві важелі впливу політичним силам lato sensu (органам виконавчої влади, а у певних випадках – законодавчої). У той час, коли «кваліфікаційні комісії» дуже часто беруть участь у процесі (наприклад, у Російській Федерації та в Україні), не ясно, за яким принципом вони утворюються та, особливо, які вони мають критерії та дійсні повноваження визначати на практиці щодо виконавчої гілки влад та фактичного добору кандидатів у випадку, коли їхня кількість перевищує кількість наявних вакансій.

Те ж саме можна сказати про системи, в яких Ради юстиції виконують лише дорадчі функції (наприклад, у колишній Югославській Республіці Македонія, Чеській республіці та Словаччині), навіть якщо зворотній ефект такої системи, яка надає суттєві повноваження органам виконавчої влади (або парламенту у системах, в яких судді обираються), пом’якшується за рахунок участі об’єднань суддів (як, наприклад, у Чеській республіці). Навпаки, залучення до процесу прийняття рішення Вищої ради юстиції (у порівнянні із виключно дорадчими повноваженнями) без сумніву пропонує істотні гарантії (як у Хорватії, Польщі, Румунії та Словаччині).
 

12. Міжнародні стандарти підготовки суддів.

 

Питання професійної підготовки суддів все частіше і частіше стає предметом розгляду у міжнародних документах, що стосуються статусу та незалежності суддів.



Наприклад, у Статті 10 Основних принципів незалежності судової гілки влади, розроблених ООН у 1985 р., йдеться про наступне: «Особи, які обираються на посаду судді, повинні бути порядними та компетентними і мати відповідну юридичну освіту або кваліфікацію.» Європейська Хартія про закон «Про статус суддів», затверджена Радою Європи у 1998 р., передбачає, зокрема, що «Закон гарантує підготовку обраних кандидатів за державний кошт шляхом їхнього навчання для виконання суддівських обов’язків», а також, що «орган, який не залежить від виконавчої або законодавчої гілки влади, який не менш ніж на половину складається з суддів, обраних іншими суддями на основі принципу, що гарантує максимальне представництво судової гілки влади, повинний забезпечити належні навчальні програми та організації, які їх впроваджують у світлі вимог щодо неупередженості, компетентності та об’єктивності, пов’язаних із виконанням професійних обов’язків судді». (Ст. 2.3 та 1.3).

До прийняття цього документу Рада Європи організувала багатосторонню зустріч навчальних організацій з різних держав-членів та держав Центральної та Західної Європи; конференція пройшла у Лісабоні 27-28 квітня 1995 р. Делегати погодились, що «існує потреба приділити особливу увагу процесу підготовки суддів та прокурорів, а також висловили думку про необхідність розширення та вдосконалення методів навчання з урахуванням потреб різних традицій судових систем і про необхідність поважати та сприяти інтелектуальній незалежності суддів». Делегати, що взяли участь у обговоренні, також наголосили, що «існує потреба, щоб судді та прокурори створили такі умови, щоб ефективність судочинства не постраждала внаслідок вимог щодо підвищення кваліфікації та професійної свідомості членів судової системи.»

Побажання Ради Європи вже були враховані у Франції, принаймні у вигляді гарантії навчання суддів, яка була закріплена законом No. 92-189 від 25 лютого 1992 р. Закон, яким вносяться поправки до Закону No. 58-1270 від 22 грудня 1958 р. (конституційний закон про судоустрій) чітко визначає право суддів «на подальше навчання». З іншого боку, в Італії 7 травня 1994 р. Національна асоціація суддів прийняла «Кодекс професійної етики суддів», у Статті 3 якого передбачається, що « суддя повинен виконувати свої обов’язки сумлінно та старанно. Він повинний підвищувати свій рівень професійного досвіду, використовуючи та розширюючи знання у сферах, в яких він здійснює свої обов’язки». Це положення є частиною норм, які не мають обов’язкової сили; втім, для кожного судді це є закликом з точки зору професійної етики постійно відстежувати власний рівень професійних стандартів.

 

 



13. Право на навчання та юридичні навчальні заклади.

 

Обговорення, яке відбувається на міжнародному рівні щодо відповідних документів, що стосуються навчання суддів, дозволяє нам зробити наступні висновки:



  1. навчання сьогодні все частіше сприймається як таке, що суддя має право отримати від держави;

  2. водночас, це є обов’язком кожного судді;

  3. воно тісно пов’язане із проблемою незалежності судової гілки влади.

Ці три пункти надають нам відповідь на питання: хто має відповідати за навчання? Але коли ми маємо справу із цією проблемою, ми маємо враховувати ще один аспект: Що вважати навчанням та, особливо, що має входити до процесу навчання суддів? Італійська Вища рада юстиції у своєму звіті для парламенту Італії щодо становища судової системи у 1994 р. визначила навчання як «організоване надання технічних, практичних та етичних вмінь та навичок з метою розширення знань, отриманих у процесі виконання професійних обов’язків; таке надання знань проводиться в організованому та систематичному порядку відповідно до програми, яка спрямована на попередження». Це означає, що освіта суддів – це, у першу чергу їх навчання. Але вона означає набагато більше, ніж це, оскільки навчання не обмежене лише переданням теоретичних знань, воно включає також обмін практичними знаннями (ноу-хау) та моделями поведінки у різних ситуаціях (життєві стратегії).

Якщо це відповідає дійсності, тоді важко зрозуміти, чому навчання суддів не підпадає під гарантії безкоштовного навчання, які гарантуються конституціями низки європейських країн; наприклад, Стаття 33 Конституції Італії передбачає: «Мистецтво та наука, а також їхнє викладання є безкоштовними. (…) Вищі навчальні заклади, університети та академії мають право встановлювати автономні форми організації у межах національного законодавства»; Стаття 5 Основного закону Німеччини у частині третій передбачає, що «Мистецтво та наука, дослідження та навчання є безкоштовними».

Незалежність судової гілки влади та безкоштовне навчання є двома стовпами, на яких тримається підготовка суддів. Якщо ці дві пропозиції будуть враховані, то ми отримаємо єдину можливу відповідь на питання щодо відповідальності за навчання суддів: орган, завданням якого є забезпечення підготовки суддів, повинний не тільки не залежати від інших органів державної влади, а й мати суттєву автономію відносно установи, яка відповідає за організацію судової системи.

Враховуючи всі ці зауваження, доцільним здається твердження, згідно з яким підготовка судді повинна здійснюватись інституцією, яка дійсно представляє судову гілку влади та є дійсно незалежною від інших органів державної влади (особливо від Міністерства юстиції). Така організація має утворюватись відповідно до закону, який повинний передбачати процедуру формування керівного органу. Він повинний складатись переважно із суддів, призначених Вищою радою юстиції, хоча допускаються також представники інших юридичних професій (викладачі вищих юридичних навчальних закладів, адвокати, нотаріуси). Керівний орган відповідає за підготовку щорічних навчальних програм, а також розробку детальної програми для кожного курсу з підготовки суддів. Він також призначає експертів, які викладатимуть та проводитимуть практичні семінари та обговорення у рамках кожного курсу. Цей орган несе відповідальність перед Вищою радою юстиції та щороку надає вичерпний звіт про результати навчання суддів.

Навчання повинне бути доступним усім суддям (та прокурорам), які бажають підвищити свій рівень професійної майстерності. Відвідування навчальних курсів має бути обов’язковим для молодих суддів та для суддів, які змінюють спеціалізацію після певного проміжку часу (наприклад, для судді, який протягом декількох років займався лише цивільними справами та бажає перейти до судової палати, яка займається кримінальними справами). Окремий закон повинний забезпечувати виділення коштів для функціонування такого закладу у рамках державного бюджету на кожен рік, які мають витрачатись виключно на фінансування цієї структури та навчання суддів.

Участь у навчанні має розглядатись як частина професійної діяльності суддів у звичайному розумінні цього поняття; більше того, така участь має братись до уваги у кожному випадку, коли суддя подає заявку на переведення або службове просування. Насамкінець, процес самостійного навчання також має стати одним із стовпів підготовки сучасного судді. Звідси, треба забезпечити належні стимули (наприклад, звільнення від сплати податків) для придбання навчальної літератури, CD-ROM та DVD з юридичними базами даних, онлайнового доступу до юридичних баз даних в Інтернеті тощо.

 

  

14. Кар’єра суддів у Рекомендації Ради Європи No. R (94) 12 та італійський досвід.



 

Щодо проблеми кар’єрного розвитку суддів, у Рекомендації Ради Європи No. R (94) 12 надається чітка перевага системі, основаній на заслугах: «Всі рішення стосовно професійної кар’єри суддів повинні мати в основі об’єктивні критерії; як обрання, так і кар’єра суддів повинні базуватись на заслугах, з урахуванням їхньої кваліфікації, чеснот, здібностей та результатів їхньої праці. Орган, який є уповноваженим приймати рішення щодо обрання та кар’єри суддів, повинен бути незалежним від уряду та адміністративних органів». Існуюча система законотворення у багатьох європейських країнах представляє суттєвий контраст через майже повну відсутність об’єктивних критеріїв, встановлених законом щодо суддівської кар’єри. У цій сфері (як і у сфері добору суддів) існує потреба розробки процедур та критеріїв, згідно з якими має здійснюватись оцінювання суддів, щоб забезпечити їм бажане кар’єрне зростання.

Втім, із більш загальної точки зору, може викликати підозру ефективність системи, основаній на кар’єрі у такій сфері, як судова система, яка, за визначенням, не повинна мати ієрархії у строгому сенсі цього слова. Досвід країн із прецедентним правом у цьому зв’язку, з одного боку, та дискусія, яка зараз триває у деяких з континентальних країн щодо запровадження певних обмежень стосовно посад старших суддів з іншого боку, наводять на думку, що на теперішній час доцільним є запровадження пірамідальної структури судоустрою.

Треба також приділити увагу проблемі доцільності запровадження механізмів, згідно з якими просування по службі (з відповідною заробітною платнею) буде тісно пов’язане із фактичними обов’язками, що виконуються. Однак, може бути корисним навести у цьому аналізі найбільш важливі положення італійської системи – єдиної (наскільки мені відомо), в якій було досягнуто повного розділу між категорією судді та функціями, які він виконує.

Не слід забувати про те, що в Італії кар’єрна структура для суддів та для прокурорів однакова: єдиною вимогою для переходу від виконання однієї функції до іншої є проходження іспиту на професійну придатність, результат якого дуже рідко є негативним. Зараз просування по службі відбувається по наступних етапах: стажери (які в Італії вважаються представниками судової системи), після проходження стажування протягом приблизно двох років призначаються на будь-яку посаду у суді першої інстанції: посаду судді (самостійно або у складі колегії), заступника головного прокурора, судді, який відповідає за виконання покарання, або судді у справах неповнолітніх. Вища рада юстиції готує перелік посад з числа наявних вакансій та проводить співбесіду із стажерами, які зазначають свої преференції на екзаменаційному листі.

Трудовий стаж, який вимагається для призначення на посаду судді, складає дві роки з моменту призначення на посаду судді-стажера. Після одинадцяти років роботи (тринадцяти з моменту призначення на посаду стажера) суддю звичайного суду може бути призначено на посаду судді апеляційного суду. Стаж, який вимагається для визнання професійної придатності кандидата на посаду судді касаційного суду, складає сім років з моменту призначання на посаду судді апеляційного суду. Через вісім років суддю може бути визнано придатним виконувати вищі адміністративні обов’язки (голови вищих судів). Усі підвищення здійснюються по завершенні відповідного періоду роботи на посаді рішенням Вищої ради юстиції на основі звіту, підготовленого відповідної радою юстиції (місцевим дорадчим органом, створеним за участю відповідного апеляційного суду). Будь-який суддя, якого було визнано непридатним, не може проходити подальшу атестацію протягом наступних двох років.

Ця система, яку було встановлено між 1966 та 1973 рр., дозволила розвести категорію та посаду та скасувати конкурс на посаду судді апеляційного та касаційного судів. Таким чином, суддя може проходити весь шлях по кар'єрних сходах (з відповідною зарплатою) на основі трудового стажу та оцінки Вищої ради юстиції. Оскільки цей метод базується на розділі між категорією та посадою, службове просування здійснюється незалежно від наявності вакантної посади відповідної категорії. Єдиним прямим наслідком просування по службі є підвищення заробітної платні. Це означає, що, незалежно від того, що призначення, які відповідають категорії у колишній кар’єрній системі, все ще використовуються, зараз такі призначення лише означають підвищення заробітної платні.

Система, опис якої було наведено, дозволила подолати недоліки механізмів просування по службі, які здійснювались шляхом обрання або базувались на конкурсних засадах: це була система спільного обрання, яка передбачала певну психологічну субординацію з боку «підлеглих» та без сумніву сприяла виникненню конформізму. Ієрархічний принцип є несумісним із принципом незалежності. Два положення італійської Конституції: «судді несуть відповідальність лише перед законом» (Стаття 101 (2)) та «судді відрізняються один від одного лише функціями, які вони виконують» (Стаття 107 (3)) гарантують не лише незалежність судової гілки влади від уряду, а й «внутрішню» незалежність, тобто незалежність кожного судді відносно ієрархії та судової системи. У дійсності кожний суддя, незалежно від його місця в ієрархії, має одні й ті самі суддівські повноваження.

Винесення остаточного рішення Вищою радою юстиції щодо результатів атестації, розподілу або призначення суддів є дійсною гарантією незалежності кожного судді. Більше того, одним із наслідків розведення категорії та посади полягає у тому, що судді, які мають певний трудовий стаж та професійний досвід, мають можливість залишатись на ключових посадах у нижчих судах, без негативних наслідків для своєї кар’єри розглядаючи справи великих кримінальних організацій, економічні злочини, справи, що стосуються мафії та тероризму. В іншому випадку єдиною альтернативою було б призначення на ці посади нових суддів-стажерів.

 
 15. Кар’єра суддів у різних європейських системах.

 

Я хотів би повторити більшість зауважень, які я вже висловлював вище, щодо процедури добору суддів. У системах, в яких кадровий добір здійснюється на конкурсних засадах, Вища рада юстиції, як правило, приймає рішення щодо кар’єри суддів на основі низки об’єктивних критеріїв (або критеріїв, яки було визнано об’єктивними у відповідних положеннях та розпорядженнях). Втім, деякі країни не мають жодних об’єктивних критеріїв у цій сфері (наприклад, Кіпр, Естонія, Російська Федерація, Фінляндія, Ісландія, Литва, Люксембург, Норвегія, Нідерланди та Чеська республіка), а в деяких існують визначені критерії (зокрема, у Німеччині та Словаччині).



У деяких системах прецедентного права (звичайно, лише з точки зору кар’єри суддів) існує тенденція щодо встановлення більш об’єктивних критеріїв для просування по службі: лорд-канцлер діє відповідно до встановлених відкритих критеріїв, а у Шотландії виконавча гілка влади нещодавно опублікувала «довідковий документ щодо призначення суддів».

Щодо країн Центральної та Східної Європи, я можу лише знову повернутись до різниці у системах, де Ради юстиції (Суддівські ради, Ради суддів тощо) мають дійсні повноваження приймати рішення (зокрема, у Хорватії, Польщі, Словаччині, Словенії та балтійських країнах), та іншими, де, на мою думку, важко говорити про саморегулювання судової системи щодо кар’єри суддів.



16. Декілька зауважень щодо можливих перспектив реформи в Україні: Добір та професійна підготовка суддів.
Завершуючи обговорення цього питання, я хочу погодитись із пропозицією, висловленою у Концепції, згідно з якою пропонується запровадити набагато прозорішу процедуру обрання професійних суддів та їхнього службового просування. Необхідно, щоб шлях проходження від кандидата до судді не залежав від впливу окремих посадових осіб, залучених на певних етапах до процесу добору суддів. Призначення на посаду судді, а також обрання суддів на іншу, зокрема – вищу, посаду має здійснюватися на конкурсних засадах. Відомості про наявність вакантних посад, про час і місце проведення конкурсу мають бути відкритими.

Я також цілком погоджуюсь із міркуваннями щодо наступного: «З метою забезпечення судових органів висококваліфікованими кадрами та належним опануванням специфіки суддівської професії необхідно запровадити спеціальну підготовку кандидатів на посаду судді в Академії суддів України. Така підготовка повинна передбачати теоретичне навчання, поєднане зі стажуванням у судових органах. Щороку Державній судовій адміністрації України належить здійснювати державне замовлення на спеціальну підготовку кандидатів на посаду судді, виходячи з прогнозованих потреб у суддівських кадрах.»

Я також підтримую думку про те, що «Конкурс на посаду судді повинен передбачати обов’язкову перевірку рівня знань кандидатом положень Конституції України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практики її застосування Європейським Судом з прав людини, судового процесу та основних галузей матеріального права України. Для забезпечення єдиних підходів до оцінювання фахового рівня кандидата на посаду судді кандидат має скласти кваліфікаційний іспит, який приймає екзаменаційна комісія». На мою думку, така комісія повинна утворюватись на основі дуже чітко визначених законом правил. Орган, який відповідатиме за обрання членів комісії (створений тимчасово для кожного кваліфікаційного іспиту), - не кваліфікаційна комісія, а Вища рада юстиції (яка є дійсно незалежною та представляє судову гілку влади, як я описував вище).

Моя особиста порада – закріпити на законодавчому рівні якомога точніше усі процедурні кроки, які треба здійснити у процесі добору суддів. Високі професійний рівень та професіоналізм новопризначених суддів є найкращими гарантіями їхньої незалежності та кращого слугування людям. Я вважаю, що система конкурсу на посаду судді найбільш підходить для досягнення цієї мети.

Конкурсний екзамен має проводитись не для заміщення кожної вакансії, а кожного року або два роки для певної кількості вакантних посад, визначених Вищою радою юстиції. Це зробить процес добору справедливим та прозорим. Конкурс має проводитись також для професійних суддів, які бажають перейти до іншого суду, зокрема – вищої інстанції.

В Україні має бути організована ефективна система базового та подальшого навчання на базі Академії суддів України. З огляду на це, українські законодавці повинні взяти до уваги результати значної роботи Ради Європи у напрямку забезпечення розвитку в Україні незалежної та дієвої системи початкової та подальшої освіти та навчання суддів та прокурорів.

Сама концепція «рекомендувати на посаду судді» має бути скасованою, на противагу тому, що говориться у Концепції. Комісія, утворена Вищою радою юстиції, повинна добирати кандидатів на посаду суддів або прокурорів на основі результатів конкурсного екзамену (письмового або усного). Кандидати, які отримали позитивні результати, повинні пройти мінімум два роки навчання в Академії. Протягом цього періоду судді отримують теоретичні та практичні знання. Викладачі та досвідчені судді повинні постійно перевіряти рівень вмінь та навичок суддів, які проходять навчання, та виставляти їм оцінки. На основі таких оцінок та результатів іспитів судді, що проходять навчання, в кінці курсу визнаються придатними (або непридатними) для зайняття посади судді. Ані виконавча ані законодавча гілки влади не повинні брати участі у цьому процесі. Таким чином, треба негайно внести поправки до відповідних положень Конституції.

Враховуючи вищенаведені принципи, стає очевидним, на мою думку, що теперішня система кваліфікаційних комісій повинна бути повністю (та назавжди) скасованою.

Переходячи до проблеми професійної підготовки суддів, зазначу, що ідея національної Академії суддів є дуже хорошою. Тому я вважаю, що слід створити спеціальний заклад, який не буде залежати від міністерства юстиції. Такий заклад має створюватись відповідно до закону, в якому передбачатиметься процедура утворення його керівного органу. Членами цього органу мають бути переважно судді, призначені Вищою радою юстиції, хоча до нього можуть входити також представники інших юридичних професій (викладачі вищих юридичних навчальних закладів, адвокати, нотаріуси). Такий керівний орган відповідає за підготовку щорічних навчальних програм, а також розробку детальної програми для кожного курсу з підготовки суддів. Він також призначає експертів, які викладатимуть та проводитимуть практичні семінари та обговорення у рамках кожного курсу. Цей орган несе відповідальність перед Вищою радою юстиції та щороку надає вичерпний звіт про результати навчання суддів.

Навчання повинне бути доступним усім суддям (та прокурорам), які бажають підвищити свій рівень професійної майстерності. Відвідування навчальних курсів має бути обов’язковим для молодих суддів та для суддів, які змінюють спеціалізацію після певного проміжку часу (наприклад, для судді, який протягом декількох років займався лише цивільними справами та бажає перейти до судової палати, яка займається кримінальними справами). Окремий закон повинний забезпечувати виділення коштів для функціонування такого закладу у рамках державного бюджету на кожен рік, які мають витрачатись виключно на фінансування цієї структури та навчання суддів.

Я хотів би також додати, що участь у навчанні має розглядатись як частина професійної діяльності суддів у звичайному розумінні цього поняття; більше того, така участь має братись до уваги у кожному випадку, коли суддя подає заявку на переведення або службове просування. Насамкінець, процес самостійного навчання також має стати одним із стовпів підготовки сучасного судді. Звідси, треба забезпечити належні стимули (наприклад, звільнення від сплати податків) для придбання навчальної літератури, CD-ROM та DVD з юридичними базами даних, онлайнового доступу до юридичних баз даних в Інтернеті тощо.

1   2   3   4


База даних захищена авторським правом ©vaglivo.org 2016
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка