Методичні вказівки для підготовки до заліків та іспитів із дисципліни "Державне управління"



Сторінка1/14
Дата конвертації06.12.2016
Розмір2,66 Mb.
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   14











ДОНЕЦЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ ТЕХНІЧНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

МАГІСТРАТУРА ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
.

В.П.ГОМАЛЬ
ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ

( питання та відповіді )
Методичні вказівки для підготовки

до заліків та іспитів із дисципліни “Державне управління”

(для слухачів магістратури державного управління).

Донецьк – 2011

УДК 351/354



ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ( питання та відповіді )

Методичні вказівки для підготовки до заліків та іспитів із дисципліни “Державне управління” (для слухачів магістратури державного управління).


У навчальному посібнику вміщено основні положення дисципліни “Державне управління”. Даний посібник може бути корисним для державних службовців, студентів вищих учбових закладів, фахівців галузі державного управління.
Навчальний посібник рекомендовано до друку :

Науково-методичною Радою магістратури державного управління від 15.04.2002 р., протокол № 6;

кафедрою культурології та політичних наук від 29.04.2002 протокол № 7.

Складач :



Гомаль В.П., доцент,кандидат філософських наук

Рецензенти:



Евдокімов Ф.І. зав.кафедрою економіки та маркетінгу, професор, доктор економічних наук, заслужений працівник народної освіти України

Стрілець А.І. професор, доктор економічних наук

Саржан А.А., доцент, кандидат історичних наук

зав.кафедрою історії та права ДонНТУ



Передмова
Сучасні умови в Україні докорінно змінюють характер, принципи, процес державного управління, його організаційну та функціональну структуру, передбачають впровадження елементів менеджменту у внутрішню організацію державного органу. Суттєво змінюються вимоги до професійного та кваліфікаційного рівня державних службовців, які здійснюють управлінську діяльність.

В зв'язку з цим і складається призначання данного учбового посібника: допомогти слухачам зорієнтуватися в змісті дисципліни “Державне управління”, яка викладається слухачам магістратури з “Державного управління”. Запропонований читачу учбовий посібник зорієнтований на освітньо-професійну програму підготовки магістрів державної служби, узагальнену структуру діяльності державних службовців, нормативно-правові акти, що визначають рамкові умови підготовки та функціонування працівників державної служби. Розширити та доповнити свої відповіді на питання курсу слухач зможе за рахунок вивчення конспектів лекцій та читання рекомендованої літератури, перелік якої дається в кінці учбового посібника.

В основу навчального посібника покладено управлінські постулати, викладені в книгах: Авер’янова В.Б., Атаманчука Г.В, Гурне Б., Нижник Н.Р., Райта Г., Оболенського О.Ю., та інших авторів.


  1. Управління як суспільне явище

Потреба узгодження дій з метою одержання людиною бажаного результату діяльності обумовила появу управління. У цьому контексті управління – це цілеспрямований вплив, необхідний для узгодження спільної діяльності людей. Управління є складним і універсальним суспільним феноменом. Розвиток суспільства, окремих його сфер неможливий без установлення й реалізації певного набору законів, правил, норм, алгоритму його поведінки в цілому і його складових, зокрема,. Процес впливу на соціум є предметом вивчення науки управління.

Філософська наука трактує управління як функцію організованих систем, що забезпечує збереження їх структури, підтримку режиму діяльності, реалізацію їх програм, досягнення їх мети. Управління притаманне лише складним соціальним і несоціальним динамічним системам, іманентним атрибутом яких є самоуправління, тобто здатність до впорядкування системи, приведення її у відповідність до об'єктивної закономірності, що діє у даному середовищі, до оптимізації функціонування системи.

Управління здійснюється в системах, в яких існує мережа причинно-наслідкових залежностей, здатних у межах даної основної якості переходити з одного стану в інший. Цей процес є антиподом процесам дезорганізації, забезпечує стабілізацію й розвиток системи, збереження її якісної визначеності, підтримання динамічної взаємодії із середовищем. Оскільки функціонування таких систем здійснюється в умовах безперервних змін внутрішнього й зовнішнього середовища, завдання управління полягає в тому, щоб якомога доцільніше й більш оперативно реагувати на ці зміни, що забезпечується своєчасною перебудовою структури системи у відповідності з притаманними їй закономірностями й тенденціями.

У науковій літературі одержало визнання трактування управління як поняття, що характеризує упорядкування взаємодії певної множини елементів або складових частин природи, суспільства, самої людини. Тобто, управління – це структура й функції по упорядкуванню, збереженню і цілеспрямованому розвитку системи. Це нормуючий процес, що підтримує систему в заданому якісному стані або переводить її у новий.

Наука розглядає суспільство як цілісну, складну, динамічну самокеровану систему, розвиток якої підпорядкований об’єктивно діючим законам. Як складна система, суспільство, у свою чергу, складається з підсистем різного роду (класи й нації, професійні, вікові й інші соціальні групи й прошарки, трудові колективи, громадські організації) і розвивається під впливом механізмів соціальної регуляції. Соціальна регуляція полягає в тому, що кожна підсистема знаходиться в полі упорядковуючих, організуючих впливів, стихійних і свідомих, з боку суспільства в цілому (його державних й інших інститутів, атмосфери суспільного життя) і таких самих впливів власних механізмів саморегуляції. Виступаючи об’єктом регулювання для суспільства в цілому, кожна підсистема виступає в той же час як саморегулююче формування, в рамках якого об’єкт і суб’єкт регулювання або співпадають, або розділені. В останньому випадку діють інституціоналізовані або неформальні органи управління підсистеми, наприклад, апарат управління громадської організації, друкований орган, який представляє інтереси професійної групи та інші.

Управління, зазвичай, здійснюється в системах “людина-техніка”, “людина-технологія”, “людина-природа”, “людина - техніка(технологія) - природа” та інших, але відбувається це саме тому, що в них первинним, “керуючим” компонентом виступає людина, та й створені вони з метою обслуговування інтересів людини. Будь-яка система, будь-яке явище й речовина природи набувають для людини сенс тільки при співвідношенні їх із потребами, інтересами й цілями її життєдіяльності. Тому, управління починається тоді, коли в яких-небудь взаємозв'язках, відносинах, явищах, процесах присутній свідомий початок, інтерес й знання, цілі й воля, енергія й дії людини. Отже, управління як суспільне явище - це свідома діяльність, свідоме регулювання (упорядкування) суспільних відносин.

Управління знаходиться в ряду явищ “другої” (штучної) природи, які виникли й розвинулись протягом усієї історії людської цивілізації. Воно створено людьми з метою свідомої саморегуляції своєї життєдіяльності й залежить від рівня розвитку й організації людського потенціалу, від стану суспільства, його закономірностей й форм, ідеалів й цінностей.

Управління є необхідною функцією суспільного життя. Його метою є організація спільної діяльності людей, їх окремих груп та організацій, забезпечення координації й взаємодії між ними, а його суттю - здійснення керуючого впливу на певні об'єкти. В кожний даний історичний момент управління відтворюється відповідним суспільством, існує для нього, за рівнем його розвитку характеризується й вдосконалюється. У глибоких й активних взаємозв'язках з усією системою організації й функціонування суспільства, в підтримці її динаміки, раціональності, ефективності й виражається “секрет” управління. Тому управління виступає однією з найскладніших, найвідповідальніших сфер інтелектуальної практичної діяльності людей. Це сфера, від стану якої у більшості залежить благополуччя суспільства, доля кожної людини.

В науковій літературі управління розглядається в різних аспектах, відповідно, в його поняття вкладається різний зміст. Але найбільш адекватно суть управління визначення через термін “вплив”, який указує на головне в управлінні – момент впливу на свідомість, поведінку й діяльність людей. Так як управління має місце тоді, коли деякий суб’єкт на щось впливає, щось змінює, перетворює, переводить з одного стану в інший, чомусь надає новий напрямок руху або розвитку, то якщо нема дієвого впливу, який би забезпечував досягнення певної мети, то нема й управління.

Відправною основою в управлінні служать знання, думки й прагнення людини. Для того щоб стати реальністю управлінський вплив обов’язково, повинен містити в собі момент цілеспрямування, тобто чітку мету і чіткий напрямок руху до неї, а також організаційний момент – спрямовувати і практично забезпечувати взаємодію людей.

В той же час, надаючи будь-якому суспільному процесу певні цілі , організовуючи в ньому взаємодію людей, управління покликане, в рамках цих цілей і організації, конкретно регулювати поведінку й діяльність кожного з учасників даного керованого процесу. Тому, можна стверджувати, що специфіка управлінського впливу полягає в його ціле спрямовуючих, організуючих і регулюючих властивостях, які свідчать про його дієвість.

Відповідно, управління є ціле спрямовуючим, організуючим і регулюючим впливом людей на власну суспільну, колективну й групову життєдіяльність, який здійснюється як безпосередньо (в формах самоуправління), так і через спеціально створені структури (державу, громадські об'єднання, партії, спілки, асоціації, фірми).

Управління як суспільне явище, що відпрацьоване й пристосоване людьми для вирішення життєвих проблем, має багатогранний характер, складається з різноманітних елементів і взаємозв'язків. Це обумовлено тим, що в управлінні як суб'єктом так і об'єктом управлінського впливу виступає людина - складне біосоціальне створіння природи й суспільства. Визначальним є й те, що управління органічно включене в механізми взаємодії природи, людини, суспільства.





  1. Класична теорія управління.

Формування теорії управління як галузі науки, визначення відправних теоретичних засад його розвитку на сучасному етапі, передбачає вивчення теоретичних підходів, що сформувались впродовж тривалого періоду і знайшли підтвердження в рамках загальносистемних, теоретико - інформаційних, кібернетичних, економічних, правових, соціологічних досліджень.

Необхідність вивчення фундаментальних взаємопов'язаних понять, принципів, законів, аксіом, тверджень, що виступають елементами окремих теорій управління, обумовлена потребою забезпечення зв'язку теорії і практики управління через вироблення принципів практичної діяльності, методик вирішення проблем, моделювання ситуації, які б сприяли створенню ефективного інструментарію управлінської діяльності.

Державне управління стоїть перед дилемою у своїх спробах створити всеохоплюючу теорію державного управління, яка б синтезувала раціональні підходи раніше сформованих теорій і сприяла підвищенню його ефективності. З огляду на це доцільно розглянути такі основні теорії управління: класичної теорії управління; теорії людських відносин; теорії бюрократії; загальної теорії систем.



Класична теорія управління бере свій початок з індустріальної революції та принципів ліберальної економіки, розповсюджуючи свій вплив аж до наших днів у більш-менш модифікованій формі.

Основоположником класичної теорії й засновником американської науки управління прийнято вважати Ф. Тейлора. У межах цієї теорії Фредерік Тейлор (1856-1915) може бути визнаним засновником руху, відомого під назвою “наукова організація праці”. Довівши важливість застосування на практиці методів наукової організації праці, Тейлор сформулював обов'язки адміністрації і вперше показав, що саме вона повинна брати на себе всю ініціативу в частині планування, організації праці, навчання персоналу аж до підбору знарядь праці на кожному робочому місці. А всі працівники повинні строго виконувати закріплені за ними завдання. Обгрунтування необхідності управління працею, заміни грубо практичних методів виробництва строго науковими, стимулювання працівників із метою формування у них зацікавленості у високих результатах праці - ось найбільш характерні новації школи наукового управління Ф.Тейлора.

Поряд із цим, теорії Тейлора були притаманні суттєві недоліки, що викликало значну її критику. Основна помилка Тейлора полягала в тому, що в своїх роздумах при формулюванні узагальнень він виходив із неіснуючої у природі так званої “економічної людини”, тобто людини, єдиною метою діяльності якої є прагнення до одержання максимальної матеріальної вигоди від своєї праці. При цьому не враховувались психологічні моменти та індивідуальні елементи у формуванні ставлення людини до своєї праці, а звідси і до продуктивності праці, ігнорувались блага самого працюючого.

Помилки теорії Тейлора - ігнорування блага осіб, які виконують роботу і моментів особистого характеру - пробував подолати в теорії організації праці інший основоположник цієї науки, американський інженер Г.Емерсон. Його заслугою є посилення уваги до теоретичної сторони дослідження проблеми організації праці і поглиблення досліджень в напрямку розмежування процесу організації на простіші складові, що дало можливість більш глибоко аналізувати процес управління. За допомогою такого аналізу Емерсону вдалось сформулювати принципи правильної організації управлінської праці в знаменитих, так званих дванадцяти принципах продуктивної праці Емерсона:

-наявність зрозумілої мети;

-здоровий глузд в організації;

-кваліфікована рада;

-дисципліна;

-чесна поведінка;

-швидка і систематична перевірка результатів;

-порядок роботи;

-існування норм і зразків;

-відповідні умови роботи;

-розроблені методи діяльності;

-точний інструктаж роботи;

-система заохочення.

Обидві концепції досліджень в галузі організації праці – концепція Тейлора і концепція Емерсона – стосуються питань управління приватним підприємством.

Першим, хто звернув увагу на можливість і необхідність застосування досягнень нової науки у діяльності органів державного управління, був француз Анрі Файоль. Припускаючи, що основні принципи теорії управління однакові, як для управління великим підприємством, так і для державного управління, він зробив спробу визначити принципи й основи правильної організації діяльності адміністративного апарату. Вихідним пунктом для досліджень Файоля послужило сформульоване ним положення про те, що соціальні явища, подібно фізичним явищам, підпорядковані природнім законам, незалежно від нашої волі. Прагнучи сформулювати ці закони більш глибоко, ніж його попередники, він розділив процес управління на первинні складові елементи і розробив шляхи ефективного формування цих елементів. Файоль вважав, що процес управління складається з наступних складових частин:

- передбачення,

- організації,

- видання розпоряджень,

- координації,

- контролю.

Ніхто до Файоля не показав так переконливо, що функція управління не є простою, що це функція, яка включає цілий ряд простіших елементів.

В результаті своїх досліджень А.Файоль сформулював принципи правильного функціонування органів управління. Він виклав їх в 14 пунктах:

- розподіл роботи;



  • авторитет керівництва;

  • внутрішня дисципліна;

  • єдність керівництва;

  • єдність видання розпоряджень;

  • підпорядкування індивідуальних інтересів більш загальним інтересам;

  • винагорода;

  • централізація;

  • внутрішня ієрархія;

  • порядок;

  • рівність прав і обов`язків;

  • стабільність персоналу;

  • вимога прояву ініціативи адміністративним персоналом;

  • єднання персоналу.

Формулювання цих принципів управління є основним вкладом класичної теорії, який показав, що таке негативне явище як свавілля в управлінні, можна ліквідувати формальними процедурами. Недоліком адміністративного підходу Файоля була спроба підняти ефективність організації поза людиною, за рахунок виконання адміністративних процедур з управління формальною стороною організації.

Отже, можна зробити висновок, що класична теорія, прагнучи виробити універсальні принципи управління і, визнаючи значення людського фактора, тим не менше, не ставила своєю метою вирішення завдань ефективної мотивації праці.




  1. Теорія людських відносин

Теорія людських відносин (так називається цей важливий етап у розвитку науки управління в період з 1930 по 1950 рр.) народилася з необхідності обмежити надмірність, до якої призвела дегуманізація праці на початку ХХ століття. Теорія розглядала людський фактор як основний елемент ефективності управління.

Англійський учений Мері Паркер Фоллет визначила управління як “забезпечення виконання робіт за допомогою інших осіб” і, крім удосконалення технологічних процесів, зробила акцент саме на ролі особистості в ефективному виробництві. Вона одна з перших висунула ідею участі працівників в управлінні, так як саме вони реалізують одержані накази і повинні відчувати себе безпосередніми учасниками впровадження управлінського рішення, розвивати в собі почуття не тільки індивідуальної, але і колективної відповідальності. Фоллет довела важливість створення атмосфери істинної спільності інтересів працівників і керівників, що, на її думку, може забезпечити максимальний внесок усіх працівників у досягнення загальних, колективних цілей.


  1. Теорії мотивації.

З появою теорії людських відносин з`явилася зацікавленість у таких нових аспектах управління як мотивація, лідерство, комунікація або динаміка групи. Особливий інтерес до мотивації, як відправного поняття теорії людських відносин, зумовлений тим, що вона задовольняє дві обставини:

по-перше, забезпечення індивідуальних потреб,

а по-друге, досягнення організаційних цілей.

Поряд із цим прихильники теорії “людських відносин” стверджували, що економічні інтереси людей є далеко не єдиними спонукальними мотивами, що людину можна успішно спонукати до праці через задоволення її соціальних і психологічних потреб.

Значний внесок у дослідження мотивації зробив Дуглас Макгрегор. Він був найвпливовішим теоретиком , який висловив на основі теорії мотивації Маслоу комплекс припущень щодо людської поведінки і назвав його теорією У. Згідно цієї теорії особи не є пасивними від природи, не мають вони і природної опірності змінам, хоча можуть до цього вдатись в результаті життєвого досвіду. Обов`язком управління є організувати умови розвитку здатності кожної особистості брати відповідальність на себе, спрямовуючи зусилля на цілі управління. Модель Макгрегора не передбачає, проте, управління без лідерства або без контролю. Вона наближається до моделі контролю над цілями.




  1. Теорії вдоволення

В рамках теорії людських відносин набули розвитку й інші теорії мотивації. Вони можуть бути представлені такими двома групами: теорії вдоволення; процесуальні теорії.

До теорій вдоволення належать:

- теорія ієрархії потреб Маслоу,



  • теорія ЖВЗ Алдерфера,

  • Герцбергова теорія двох чинників,

  • теорія трьох потреб.

Теорії вдоволення зосереджуються на визначенні людських потреб, щоб прогнозувати мотиви праці. Вважається, що в разі забезпечення цих потреб люди матимуть більше стимулів.

Найперші мотиваційні теорії розробив психолог Абрагам Маслоу у 1940-х роках. Маслоу розвинув теорію ієрархії потреб, що стосувалася людських мотивів. Згідно з Маслоу, люди мають необмежену кількість потреб і бажань, які прагнуть задовольнити, але останні розшаровані у певній послідовності чи ієрархії,. За ієрархією, потреби ідуть в такому порядку: фізіологічні потреби; потреби безпеки; потреби товариськості чи кохання; потреби поваги; потреби самореалізації. Згідно з цією теорією, вдоволення потреб мусить відбуватись за висхідною, відповідно до ієрархії. Якщо нижчий рівень потреби не вдоволено, то індивід має спуститися, щоб вдовольнити її. А.Маслоу підкреслював, що не слід перебільшувати значення грошей у стимулюванні працівників. Він визначав, що в обов`язки керівника повинно входити створення відповідного клімату, за якого працюючі можуть найкращим чином проявити свої здібності.



Однак Маслоувська теорія ієрархічних потреб, попри її інтуїтивну прийнятність, не завжди підтверджувалася в ході досліджень. Так, проведені дослідження встановили певну тенденцію, суть якої полягає в тому, що в міру просування індивіда вгору керівною ієрархією зростає значення потреб вищого порядку. Інші дослідження свідчать, що потреби змінюються відповідно до стадії, на якій перебуває кар`єра особи, складності організації і навіть географічного місцезнаходження. Немає переконливих підстав вважати, що вдоволення потреби на одному рівні зменшуватиме її значення, збільшуючи вагу наступної вищої потреби.

Теорія ЖВЗ Алдерфера. Найвідомішу модифікацію теорії Маслоу запропонував Клейтон Алдерфер і називалася вона теорією ЖВЗ. Ця теорія складається з трьох рівнів потреб, де :

Ж- означає життєві потреби, тобто фізіологічні потреби й потреби безпеки; В – потреби взаємин, що пов`язані з між особовими стосунками, і

З – потреби зростання для потреб поваги й самореалізації.

У теорії ЖВЗ поступ відбувається не за вертикаллю, вгору й униз, а кожну потребу можна вдовольняти незалежно до інших. Дана теорія більше відповідає нашому знанню про індивідуальні відмінності між людьми. Факти, які свідчать про те, що представники різних культур по-різному класифікують категорії потреб, наприклад, іспанці і японці ставлять соціальні потреби вище своїх фізіологічних запитів, - підтверджують теорію ЖВЗ.

Герцбергова теорія двох чинників. Фредерік Герцберг розвинув теорію, яка грунтується на дослідженні причин вдоволення і невдоволення працівників на роботі. Його дослідження виявило відмінності в тому, що спонукає індивідів працювати ефективно. Спираючись на ці відмінності, він розбив дані чинники на два типи: мотиваційні й гігієнічні. Мотиваційні чинники стосуються змісту роботи, а саме: самовідданої праці, можливості творчого та службового зростання, досягнення, визнання й схвалення результатів. Вони можуть породжувати як позитивні почуття, так і негативні. Гігієнічні чинники, пов`язані із середовищем чи контекстом роботи. Ці чинники викликають в індивіда невдоволення, їм бракує мотиваційної спрямованості, але їхня відсутність чи незадоволення унеможливлює побудову будь-якої мотивації. Прикладами гігієнічних чинників є платня, безпека, умови роботи, між особисті відносини з керівниками, колегами і підлеглими, ступінь безпосереднього контролю за роботою.

Дана теорія показує, що мотивація є двоступеневим процесом. Керівники повинні спершу розглядати чинники, що зумовлюють невдоволення, тобто гігієнічні чинники, а потім зосередитись на мотиваційних чинниках. Недоліком теорії Герцберга є те, що вона лише пояснює причини вдоволення роботою, і тільки принагідно торкається теорії мотивації; їй бракує визначення міри загального вдоволення роботою, при якому люди вважають свою роботу прийнятною, навіть якщо існує певне обмеження.

Теорія трьох потреб. Дана теорія, розроблена Девідом Макклеландом, розрізняє такі три людські потреби:

  1. досягнення: бажання робити що-небудь краще чи ефективніше, вирішувати проблеми чи справлятися зі складними завданнями;

  2. приєднання: бажання налагодити й підтримувати дружні стосунки з іншими;

  3. влада: бажання контролювати інших і впливати на їхню поведінку чи брати на себе відповідальність.

Переваги такого поділу потреб полягають у тому, що він може забезпечити основу для добору людей на певні посади.

Теорії вдоволення покладаються на розвиток певного плану задоволення людських потреб. Вони говорять нам про людські мотиви, але нічого не повідомляють про те, як люди приходять до їхнього усвідомлення. Відповіді на це питання спробували дати процесуальні теорії.



  1. Процесуальні теорії.


Процесуальні теорії мають на меті з`ясувати, як люди мислять, щоб вдовольнити свої потреби і прагнуть показати, як слід впливати на поведінку індивіда, щоб вона стала більш мотивованою для виконання службових обов`язків.

Так, теорія справедливості розглядає відчуття людей щодо ставлення до них на робочому місці у порівнянні з іншими. Вона містить у собі поняття чесності й справедливості щодо тих, хто заслуговує і одержує винагороди за свої зусилля. Люди порівнюють свою працю й заробітки з працею й заробітками інших. Відтак вони визначають, справедливе чи не справедливе було до них ставлення. Спираючись на це порівняння, вони змінюють свій виконавчий рівень, чи – якщо це не породжує відчуття справедливості – місце роботи, коли є така можливість. Винагороди у формі заробітної плати, службового положення та інших символів суспільного становища дуже важливі, коли йдеться про порівняння з позицій справедливості. Отже, керівник мусить зважати на позитивний або негативний вплив, який вони можуть мати.

Інша процесуальна теорія, що користується широким визнанням, називається теорією сподівання. В основі теорії сподівання лежить ідея, що люди діятимуть певним чином, бо вони сподіваються на важливу для них винагороду. Ключем до теорії сподівання, таким чином, служить розуміння цілей індивіда й зв`язку між зусиллям і виконанням, виконанням і винагородами й, нарешті – між винагородами й досягненням індивідуальної праці.

Практична користь цієї теорії для адміністрації полягає у визнанні того, що праця чи показники діяльності індивідів залежать від певних сподівань на винагороду. Відтак керівник повинен визнати ці сподівання й забезпечити індивіду результати, що привели б до зв`язку зусилля й показників. Процесуальні теорії прагнуть показати керівникам, як слід поєднувати результати праці індивідуума й винагороди.




  1. Теорія бюрократії.

Світове визнання здобула теорія “ідеальної бюрократії, або бюрократичної організації” М.Вебера (1864 – 1924рр.), яка багато в чому подібна до класичної теорії. На думку М.Вебера, можна побудувати суспільство і забезпечити його ідеальне функціонування за допомогою спеціальних управлінських організацій – бюро із суворою ієрархічною підлеглістю, які розглядаються як форма влади демократичного управління, і умовою ефективного функціонування яких є дотримання наступних принципів: чіткий поділ праці на основі функціональної спеціалізації і відповідальності між співпідлеглими “бюро”; наявність чіткої ієрархії влади; система правил, що визначають поведінку кожного члена організації; система процедур, що визначають порядок дії у всіх ситуаціях, які зустрічаються в процесі функціонування організації; інтегрування особистих якостей у взаємовідносинах між співробітниками організації; відбір і просування по службі працівників з урахуванням їх кваліфікації; дотримання “соціальної” дистанції між керівниками й виконавцями.

В теорії термін “бюрократія” використовується як синонім слів “управління”, “адміністрування”, означає раціонально організовану систему управління, у якій справи вирішуються компетентними службовцями на належному професійному рівні й у повній відповідності із законами та іншими правилами.

М. Вебер розглядав бюрократію як професіоналізм у сфері менеджменту, який виключає дилетантизм і який, на його думку, передбачає заміну “харизматичного” лідера, що характеризується перш за все яскравими індивідуальними рисами, на бюрократичного лідера, який володіє певними адміністративними навичками. Незаперечні переваги бюрократизму у порівнянні з іншими методами, автор убачав у високій точності виконання робіт, суворій дисципліні, стабільності персоналу та відповідальності.

І все таки запропонована Вебером теорія на практиці не забезпечувала оптимальності у розв`язанні проблем і підвищенні ефективності управління. Більше того, дотримання вимоги діяти в суворій відповідності до написаних правил часом давало протилежні результати, породжуючи формалізм або низьку ефективність діяльності апарату управління.

В адрес бюрократичної системи управління практично з моменту її зародження обрушилась критика, об`єктом якої стали “нелюдяність” бюрократії, її байдужість до потреб працівника. Сучасна критика висуває в якості аргументу той факт, що адміністративні структури, які функціонують на основі бюрократичної системи управління, неповороткі й позбавлені гнучкості. При цьому випускається з поля зору, що в основу бюрократичної системи покладені методи наукової організації праці, гнучкі за своєю суттю, але спрямовані тільки на підвищення продуктивності організаційно-технічних засобів, а другий бік продуктивності– ефективна система управління персоналом (індивідуальна складова продуктивності) не береться до уваги.

Усі перекоси адміністративного підходу до управління саме й обумовлені низьким рівнем індивідуальної складової продуктивності. Створення ефективної системи управління персоналом, орієнтованої на забезпечення максимально високого рівня індивідуальної продуктивності праці на кожному робочому місці в ієрархічній структурі організації, переводить все управління на якісно новий рівень, на якому нема місця надмірній бюрократії.


  1. Загальна теорія систем.

Загальна теорія систем виступає методологічною основою теорії управління. Можливості її застосування як методології управління і системного аналізу, як інструментарію в управлінському процесі базуються на тому, що системність – об`єктивна властивість всіх складних об`єктів, із якими доводиться мати справу в реальній дійсності.

Найбільш широке трактування методології системного підходу належить професору Людвігу фон Берталанфі, який ще в 1937 р. висунув ідею “загальної теорії систем”. За Берталанфі система – це сукупність взаємодіючих компонентів, які володіють інтегральними властивостями, не притаманними кожному з цих елементів окремо. Особливостями будь-якої системи є:

- цілісність,



  • структурність,

  • ієрархічність та інші.

Управління правомірно розглядати як особливу систему, яка включає суб`єкт і об`єкт управління, власне процес управління і зворотній зв`язок між об`єктом і суб`єктом. Система – не проста, випадкова сукупність об`єктів, позбавлених яких-небудь внутрішніх зв`язків, а така їх сукупність, в якій усі складові взаємопов`язані і взаємодіють одна з одною і, яка, внаслідок цього, реагує на зовнішні взаємовпливи як дещо ціле. Тому вивчення ізольованих частин не може забезпечити адекватну інформацію про систему.

Для управління інтерес представляють соціальні системи, яким властиві невизначеність випадкових відхилень, розподілів, розгалужень. Звідси передбачити траєкторію розвитку соціальної системи можна лише імовірнісна. Усі соціальні системи є системами з великим числом параметрів із нелінійною залежністю.

За характером системи і середовища всі системи поділяються на закриті й відкриті. Для закритих систем характерна жорстка детермінованість і лінійність їх розвитку, що визначає й відповідний характер управління. На відміну від закритих, відкриті системи передбачають обмін речовиною, енергією і інформацією з зовнішнім світом в будь-якій точці, стохастичний характер процесів, що інколи виводять випадковість на визначальні позиції. Управління системою в цих умовах набуває якісно нового характеру: підтримка рівноваги й стійкості в принципі нерівноважних і нестійких систем виключає можливість використання наперед відомого, єдиного варіанта, а передбачає вироблення оптимального варіанта на основі плюралістичного підходу. Це означає, що жорсткий, директивний характер управління можливий як один із підходів при розробці багатьох варіантів прийняття управлінських рішень.


  1. Основні школи управління

В залежності від предмета, концепцій, принципів державного управління в зарубіжних країнах сформувались певні школи державного управління.



Європейська школа.

Підхід до визначення галузі державного управління та його змісту у ній є дуже точний. В європейських країнах державне управління грунтується на традиціях статутного права, яке вводить його у площину юридичної науки й практики. Державне управління в європейському підході – це підгалузь права.

Особливістю, що виражає сутність європейської школи, є орієнтація на законодавство та погляди французьких і німецьких науковців та практиків. У Франції одним із перших, хто вжив термін “державне управління” був Олександр Франсуа Вів`єн, праця якого “Нариси про адміністрацію” вийшла в 1845 році. У своїх поглядах він протиставив науку державного управління адміністративному праву, вичленувавши її з останнього, що стало новим підходом на той час. При німецькому підході завдання й функції державного управління також випливають із правових норм. Ці норми визначають межі влади, за допомогою якої державне управління здійснює свої функції. Класик німецького адміністративного права Отто Майєр у своїх працях обгрунтував теорію правової держави, тобто держави, в якій править закон, яка визнає ідею верховенства права, і в якій належним чином впорядковане адміністративне право, яке визначає зміст і межі державного управління.

Американська школа.

Дещо інакшим є американський підхід до державного управління. В американському сприйнятті воно є комплексною сферою відносин, яка складається з багатьох галузей знань (економіки, організації, кібернетики, психології, соціології), сфокусованих на процесах і функціях управління.

Американська концепція державного управління, що виросла з теорії й практики промислового й фінансового менеджменту, на відміну від європейської моделі, спирається не стільки на законодавчу базу, як на раціональність і доцільність прийняття тих, чи інших управлінських рішень. В американському підході державне управління ближче до господарських методів управління, ніж до правових чи конституційних засад. Воно спрямовується на розвиток високоформалізованого комплексу правил чи принципів для керування діями, із тим, щоб отримати украй структуровану й засновану на правилах систему, де правила знатимуть і розумітимуть ті, хто працює в уряді чи прагне заручитися його підтримкою.

Як приклад американського розуміння державного управління можна навести два наступні визначення. “Традиційно, державне управління вважають виконавчим аспектом урядування. Воно нібито складається з усіх тих видів діяльності, які потрібні для здійснення курсу вибраних посадових осіб, а також діяльності, яка асоціюється з розвитком цих курсів”. Інше, більш широке визначення, трактує державне управління як:



  1. Спільні зусилля певної групи в контексті держави.

  2. Охоплює всі три гілки влади – виконавчу, законодавчу і судову, а також їхній взаємозв`язок.

  3. Виконує важливу роль у формуванні державної політики, а отже, є частиною політичного процесу.

  4. Істотно різниться від приватного управління.

  5. Тісно пов`язане з численними приватними групами й окремими індивідами у забезпеченні громадських послуг.

Отже, державне управління – явище універсальне й притаманне всім без виключення країнам. Однак, його розуміння в різних країнах є неоднаковим і значною мірою різниться між собою. На його зміст впливають історичний та політичний досвід народу даної країни, рівень його економічного й суспільно-політичного розвитку, національні традиції, ментальність та багато інших факторів.


  1. Сутність, зміст та специфіка державного управління

Розвиток суспільства відбувається під впливом соціального управління. Соціальне управління – це цілеспрямований вплив на суспільство для упорядкування, збереження, удосконалення та розвитку його певної якісної специфіки. Воно складається з таких двох типів як стихійне й свідоме управління, тобто саморегулювання суспільства й державного управління.

Враховуючи природу і субстанційну специфіку суб`єктів управління, розмежовують державне управління (суб`єкт управлінської дії - держава), суспільне управління (суб`єкт управлінської дії – суспільство та його структури), менеджмент (суб`єкт управлінської дії – підприємець, власник). Серед усіх видів управління визначальна роль належить державному управлінню.

Державне управління – це цілеспрямована, організаційно-регулююча діяльність держави (через систему її органів і посадових осіб), направлена на ті сфери і галузі суспільного життя, які вимагають її певного втручання. Специфіка державного управління як виду управління полягає в тому, що воно:

а) у своєму здійсненні опирається на владу – організаційну силу суспільства, здатну до примусу;

б) поширює свій вплив на все суспільство, піддаючи управлінській дії його найважливіші явища, процеси й взаємозв’язки;

в) діє системно, поєднуючи функціонування таких структур, як державний апарат управління й публічні прояви суспільства.

Система державного управління за своїм змістом охоплює такі елементи, як: суб’єкти управління (управляючу систему) – взаємодію (управлінську діяльність / процес) – суспільну систему (об’єкти управління), тобто сфери й галузі суспільного життя. В цій системі суб’єкт управління (держава) визначає державно-владний характер і переважно правову форму взаємодії (управлінської діяльності), тобто певного роду суспільні відносини, через які реалізуються численні прямі й зворотні зв’язки між суб’єктами й об’єктами управління. Тому державне управління повинно відображати запити суспільства. Саме на ідеології побудови підконтрольної народові, прозорої системи державного управління, зорієнтованої на якісне і ефективне надання населенню державних послуг, спрямовані адміністративні реформи, які проводяться в зарубіжних країнах та в Україні.

Унаслідок масштабності державного управління його класифікують за різними видами. Залежно від сфер суспільної життєдіяльності розрізняють:



  • управління суспільством у цілому,

  • економічне управління,

  • соціальне управління,

  • політичне управління,

  • духовно-ідеологічне управління.

Залежно від структури суспільних відносин:

  • управління економічним і, відповідно,

  • управління соціальним,

  • політичним і

  • духовним розвитком суспільства.



  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   14


База даних захищена авторським правом ©vaglivo.org 2016
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка