Закон "Про засади…" Стаття 15. Антикорупційна експертиза нормативно-правових актів Ч. Мета антикорупційної експертизи



Скачати 44,43 Kb.
Дата конвертації26.12.2016
Розмір44,43 Kb.

Громадська антикорупційна експертиза

  • Міжнародні антикорупційні договори проведення такої експертизи не передбачають.
  • Проте, вони говорять:
  • про якість антикорупційного законодавства (як-от ст. 9 Конвенції ООН – якість законодавства про держзакупівлі й управління державними фінансами);
  • про участь громадськості у протидії корупції загалом (ст. 13).

Закон “Про засади…” Стаття 15. Антикорупційна експертиза нормативно-правових актів

  • Ч. 1. Мета антикорупційної експертизи:
  • 1) виявлення в чинних нормативно-правових актах та проектах нормативно-правових актів факторів, що сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень,
  • 2) розроблення рекомендацій стосовно їх усунення проводиться.
  • Ч. 2. Суб’єкти. Антикорупційна експертиза здійснюється:
  • - МЮ;
  • - а щодо проектів НПА, внесених на розгляд ВР народними депутатами України – комітетом ВР, до предмета відання якого належить питання боротьби з корупцією.

Регламент Верховної Ради України

  • Стаття 93. Попередній розгляд законопроектів, проектів інших актів у комітетах
  • Кожен законопроект, проект іншого акта після його реєстрації не пізніш як у 5-денний строк направляється… в комітет, який відповідно до предметів відання комітетів визначається головним…,
  • а також у комітет…, до предмета відання якого належать питання боротьби з корупцією, для підготовки експертного висновку щодо його відповідності вимогам антикорупційного законодавства …

Антикорупційна експертиза нормативно-правових актів (ст. 15)

  • … 4. Антикорупційна експертиза [державна] здійснюється щодо законів, актів Президента та КМ у таких сферах:
  • 1) прав та свобод людини і громадянина;
  • 2) повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;
  • 3) надання адміністративних послуг;
  • 4) розподілу та витрачання коштів державного бюджету та місцевих бюджетів;
  • 5) конкурсних (тендерних) процедур.
  • Громадська АЕ найчастіше здійснюється також щодо таких же НПА. Хоча не виключені й інші.

Порядок проведення “державної”

  • МІНІСТЕРСТВО ЮСТИЦІЇ УКРАЇНИ
  • НАКАЗ 05.08.2013 № 1608/5
  • Деякі питання проведення антикорупційної експертизи
  • З метою забезпечення виконання статті 15 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» НАКАЗУЮ:
  • 1. Затвердити:
  • 1) Порядок проведення антикорупційної експертизи, що додається;
  • 2) форму висновку антикорупційної експертизи чинного нормативно-правового акта, що додається.

  • МІНІСТЕРСТВО ЮСТИЦІЇ УКРАЇНИ Н А К А З
  • 23.06.2010 N 1380/5
  • Про затвердження
  • Методології проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів
  • {Із змінами, внесеними згідно з наказами Міністерства юстиції
  • N 3099/5 від 30.09.2011
  • N 516/5 від 02.04.2012}
  • Методологія проведення “державної”

Закон “Про засади…” Стаття 15. Антикорупційна експертиза нормативно-правових актів

  • Ч. 7. За ініціативою фізичних осіб, громадських об’єднань, юридичних осіб може проводитися громадська антикорупційна експертиза чинних НПА та проектів НПА.
  • Проведення громадської антикорупційної експертизи чинних НПА, проектів НПА, а також оприлюднення її результатів здійснюються за рахунок відповідних фізичних осіб, громадських об’єднань, юридичних осіб або інших джерел, не заборонених законодавством.

Стаття 18. Участь громадськості в заходах щодо запобігання і протидії корупції

  • П. 3 ч. 1. Об'єднання громадян, їх члени або уповноважені представники, а також окремі громадяни в діяльності щодо запобігання, виявлення і протидії корупційним правопорушенням мають право [щодо антикорупційної експертизи]:
  • - проводити громадську антикорупційнуї експертизу проектів нормативно-правових актів;
  • - замовляти її проведення;
  • - подавати за результатами експертизи пропозиції до відповідних органів державної влади…

Як краще реалізувати висновки ГАЕ

  • Затверджено рішенням Комітету від 06.03.2013 р., протокол № 3
  • ПОЛОЖЕННЯ про громадську експертну раду при Комітеті з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією
  • …5. Основними завданнями ради є:
  • … проведення громадської експертизи законопроектів, зокрема — антикорупційної.
  • …16. Рада (секція ради) за результатами експертизи законопроекту приймає рішення щодо :
  • - його принципової підтримки;
  • - недоцільність його підтримки;
  • - необхідності його доопрацювання з урахуванням висловлених зауважень і пропозицій;
  • - затвердження проекту експертного висновку стосовно законопроекту.

Громадська антикорупційна експертиза: висновки на сайті http://crimecor.rada.gov.ua/komzloch/doccatalog/document?id=52908

  • Комітет Верховної Ради України з питань боротьби
  • із організованою злочинністю та корупцією
  • Громадська експертна рада
  • Результати громадської антикорупційної експертизи
  • Назва
  • Проект Закону про внесення змін до Закону України «Про наркотичні засоби, психотропні речовини і прекурсори» (щодо діяльності з обігу наркотичних засобів)
  • Номер
  • 3129
  • Дата реєстрації
  • 28.08.2013
  • Автор
  • Азаров М.Я. Кабінет Міністрів України

Деякі результати роботи ГЕР

  • Із тридцяти законопроектів, зареєстрованих Кабінетом Міністрів у Верховні Раді протягом парламентських канікул, вісім, тобто третина, мають корупційні ризики.
  • http://crimecor.rada.gov.ua/komzloch/doccatalog/document?id=52908

За результатами проведених експертиз

  • Спостерігаються три тенденції у створенні корупційних схем:
  • процедури отримання послуг органів влади ускладнюються
  • у законодавстві залишають правові прогалини або протиріччя, які на практиці громадяни або підприємці будуть «узгоджувати» за допомогою хабарів
  • чиновникам надають широкі та нечіткі повноваження, що може призвести до зловживань

Приклад 1

  • Законопроект № 2303а
  • надає Фонду державного майна України широкі та не визначені повноваження щодо допуску на ринок оцінки майна спеціалістів із оцінки (оцінювачів).
  • Виникає серйозний ризик того, що дозвіл отримають лише «обрані», які встановлять фактичну монополію.
  • Як прогнозують незалежні експерти, це може призвести до зростання цін на квартири та нерухомість для сотень тисяч громадян та підприємців.

Приклад 2

  • Законопроект № 3102 надає державним інспекторам право припиняти виробництво продуктів харчування.
  • Проте підстави та строк, на який може призупинятися виробництво, не вказуються. Отже, місцеві чиновники отримають «законне» право вимагати хабарі для розблокування роботи компаній.
  • Це нагадує скандал навколо компанії «Дельта Вілмар СНД», коли лейтенант податкової міліції заблокувала реалізацію багатомільйонного проекту всесвітньо відомого інвестора.

Приклад 3

  • Законопроект № 3095 передбачає розрив між мінімальним та максимальним розміром штрафів, які накладатимуть чиновники Нацкомісії із державного регулювання у сфері енергетики, у сто разів (від 1700 до 170 тис. грн.).
  • Проте законопроект не визначає критерії щодо вибору розміру у конкретних ситуаціях.

Методологія проведення громадської антикорупційної експертизи

  • Поняття ГАЕ
  • ГАЕ передбачає аналіз змісту проектів НПА та чинних НПА на наявність в них корупціогенних чинників.
  • Корупціогенний чинник - здатність нормативного припису чи їх сукупності самостійно чи у взаємодії з іншими нормами створювати ризик вчинення корупційних правопорушень.
  • Предмет ГАЕ:
  • проекти НПА;
  • чинні НПА, -
  • що розробляються або вже прийняті органами держ. влади або місц. самоврядування

Що таке “корупційне правопорушення”?

  • Діяння визнається корупційним правопорушенням, якщо воно:
  • 1) є умисним;
  • 2) містить ознаки корупції;
  • 3) вчинене певним суб’єктом – особою, зазначеною у ст. 4 Закону;
  • 4) і за нього законом установлена юридична відповідальність певного виду – кримінальна, адміністративна, цивільно-правова та дисциплінарна.

Поняття “корупція”, три її форми й ознаки кожної з форм

  • 1. Використання наданих службових повноважень та пов’язаних із цим можливостей з метою одержання неправомірної вигоди.
  • Ознаки: 1) діяння - використання службових повноважень і пов’язаних із цим можливостей; 2) суб’єкт – особа, зазначена у ст. 4 Закону; 3) мета – одержання неправомірної вигоди для себе чи інших осіб.
  • 2. Прийняття обіцянки/пропозиції неправомірної вигоди.
  • Ознаки: 1) діяння у виді прийняття обіцянки/пропозиції (одержання) неправомірної вигоди; 2) суб’єкт – особа, зазначена у ст. 4 Закону.
  • 3. Обіцянка/пропозиція чи надання неправомірної вигоди.
  • Ознаки: 1) дія у виді обіцянки/пропозиції чи надання неправомірної вигоди особі, зазначеній у ст. 4 Закону або на її вимогу іншим особам; 2) мета схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень і пов’язаних із цим можливостей.

Експертизи можуть проводити

  • Інститути громадянського суспільства
  • Незалежні експерти
  • Громадські ради
  • Наукові і науково-дослідні установи.
  • Спеціальних вимог до експертів закон не встановлює

Корупціогенні чинники (фактори)

  • 1. Широта дискреційних повноважень (нечітке визначення функцій, прав, обов'язків і відповідальності органів влади)
  • 2. Порушення балансу інтересів та надмірні обтяження для одержувачів публічних послуг
  • 3. Прогалини правового регулювання
  • 4. Колізії в законодавстві
  • 5. Надмірна кількість контактів приватного сектору з органами влади, необхідних для виконання процедури
  • 6. Надмірна кількість органів влади, з якими має контакт приватний сектор згідно процедури
  • 7. Поєднання нормотворчих та контролюючих функцій в одному органі влади
  • 8. Конфлікт інтересів ініціаторів законопроекту, що може привести до отримання неправомірної вигоди

Широта дискреційних повноважень (нечітке визначення функцій, прав, обов'язків і відповідальності органів влади)

  • Дискреційні повноваження - можливість службової особи на власний розсуд визначити повністю або частково:
  • вид і зміст рішення, яке приймається, або
  • обрати на власний розсуд один з кількох варіантів управлінських рішень.
  • Це може бути:
  • а) встановлення або розширення дискреційних повноважень в адміністративних процедурах, що навпаки потребують чіткого визначення компетенції органу (особи);
  • б) перевищення межі дискреційних повноважень, тобто проект НПА або пов'язані з ним інші акти не містять юридичних засобів, що дозволяють забезпечити використання дискреційних повноважень в чітко визначеному обсязі, необхідному для належного виконання особою своїх прав і обов'язків з метою, для досягнення якої їх надано;
  • в) неможливість у зв'язку зі способом викладення дискреційних повноважень визначити їх обсяг, а отже - встановити факт перевищення меж розсуду.

Ознаки дискреційних повноважень

  • Дискреційні повноваження дозволяють органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування) на власний розсуд:
  • 1) оцінювати юридичний факт, внаслідок чого можуть виникати, змінюватись або припинятись правовідносини;
  • 2) обирати одну із декількох запропонованих у проекті НПА форм реагування на даний юридичний факт;
  • 3) вибирати міру публічно-правового впливу щодо фізичних та юридичних осіб, його вид, розмір, спосіб реалізації;
  • 4) обирати форму реалізації своїх повноважень - видання нормативного або індивідуально-правового акта, вчинення (утримання від вчинення) адміністративної дії;
  • 5) визначати порядок здійснення юридично значущих дій, у т.ч. строк та послідовність їх здійснення;
  • 6) визначати спосіб виконання управлінського рішення, у т.ч. передавати виконання прийнятого рішення підлеглим, встановлювати строки і процедуру виконання.

Способи закріплення дискреційних повноважень

  • Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в проектах НПА за допомогою:
  • 1) оціночних понять, наприклад: "за наявності поважних причин орган вправі надати...", "у виключних випадках уповноважена особа може дозволити...";
  • 2) перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав;
  • 3) надання права органу (особі) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів;
  • 4) нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.

Порушення балансу інтересів та надмірні обтяження для одержувачів публічних послуг

  • Надмірні обтяження можуть мати такі ознаки:
  • встановлення значної кількості дозволів (погоджень), які необхідно одержати для реалізації права;
  • покладення на осіб обов'язків надати документи, інформацію, для отримання яких необхідно витратити значну кількість часу, якщо при цьому частина документів може бути самостійно отримана органом (особою) шляхом направлення запитів до організацій, що їх мають;
  • закріплення в проекті НПА широкого переліку спеціальних ознак (професійних, майнових…), якими повинні бути наділені особи для набуття тих чи інших прав, і для набуття цих прав повинні витратити значну кількість часу, фінансових та інших ресурсів;
  • встановлення значної кількості заборон і обмежень при здійсненні окремих видів діяльності, формальне отримання дозволів для здійснення яких є невиправдано ускладненим.

Порушення балансу інтересів та надмірні обтяження для одержувачів публічних послуг-2

  • Нормативне закріплення надмірних обтяжень, як правило, має місце при правовому регулюванні таких адміністративних процедур:
  • в реєстраційних, дозвільних процедурах, спрямованих на забезпечення реалізації прав і виконання обов'язків осіб;
  • в конкурсних (тендерних) процедурах;
  • при встановленні санкцій за невиконання обов'язків, заборон;
  • в процедурах визнання (надання, іншої легалізації) за особами певного правового статусу, отримання якого тягне за собою набуття ними будь-яких фінансових, соціально-економічних благ, переваг, привілеїв;
  • в процедурах застосування до осіб заходів публічно-правового впливу, у т.ч. пов'язаних з обмеженням, позбавленням, зупиненням дії суб'єктивних прав і свобод.

Тендерні процедури

  • До корупційних недоліків правового регулювання конкурсних (тендерних) процедур належить відсутність:
  • 1) юридичних, організаційних гарантій визначення вартості майна;
  • 2) механізмів забезпечення участі в процедурі належної кількості учасників. Це може відбутися у зв'язку із: а) низьким рівнем інформованості потенційних учасників; б) часовим обмеженням між повідомленням і закінченням строку подачі заявок на участь в конкурсі (тендері), для здійснення відповідних дій; в) необґрунтованістю застосування закритого порядку проведення конкурсу (тендеру); г) завищеними вимогами до учасників;
  • 3) зовнішнього контролю за проведенням конкурсу (тендеру). Це може відбутися у зв'язку із: а) встановленням необґрунтованих обмежень на участь у проведенні конкурсу (тендеру) незалежних спостерігачів, включаючи ЗМІ; б) нерозкриттям інформації в процедурі проведення конкурсу (тендеру) про учасників конкурсу (тендеру) і склад конкурсної (тендерної) комісії;
  • 4) у проекті НПА формальних критеріїв обрання найкращої пропозиції учасників конкурсу (тендеру);
  • 5) або необґрунтоване делегування повноважень з проведення конкурсу (тендеру) суб'єктам приватного права
  • Зменшити рівень надмірних обтяжень можна шляхом:
  • скорочення кількості органів (осіб), які беруть участь у прийнятті управлінського рішення;
  • зменшення переліку документів (матеріалів, інформації), які особи зобов'язані надати для реалізації права;
  • скорочення строків прийняття управлінських рішень;
  • скорочення переліку критеріїв, яким повинні відповідати особи, які претендують на отримання права або блага;
  • поліпшення умов і підстав реалізації суб'єктивних прав і виконання юридичних обов'язків;
  • перенесення виконання юридичних обов'язків з фізичних та юридичних осіб на осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Прогалини правового регулювання

  • Прогалина в законодавстві – це пропуск у регулюванні певних відносин.
  • Замість того, щоб здійснювати правореалізаційні або правоінтерпретаційні дії, уповноважена особа від свого імені починає заповнювати прогалину так, як їй на даний момент вигідно.
  • Приклади прогалин - норма закону відсилає:
  • • до положень НПА, але ці НПА ще не набрали законної сили або взагалі не прийняті;
  • • до положень інших НПА, але ці НПА втратили силу, а їм на заміну інших немає;
  • • до підзаконних актів, але згідно з Конституцією України (ст. 92 та ін.) відповідні державні органи не повноважні визначати такі суспільні відносини своїми актами;
  • • норма закону або правовий принцип, що відноситься до матеріального права, не можуть бути реалізовані, оскільки для цього не розроблено відповідної процедури (процесуальних норм, конкурсних процедур тощо).

Колізії в законодавстві-1

  • На відміну від прогалини колізія – це «надлишок» правового регулювання, що створює суперечність (розбіжність) між положеннями двох актів, в яких регулюються одні й ті самі відносини, що може спричинити зіткнення (лат. collisio – зіткнення) двох інтересів.
  • Від колізій слід відрізняти конкуренцію норм, коли дві, три і більше норм регулюють одне і те саме коло споріднених суспільних відносин і не суперечать одна одній.
  • Правила розв’язання конкуренції норм розроблені у відповідних галузях права і не є складними.

Колізії в законодавстві-2

  • Для того, щоб відшукати суперечності між нормами одного і того ж НПА, експерту варто уважно і не відволікаючись на іншу діяльність, прочитати його з початку до кінця, весь час тримаючи в пам’яті вже прочитаний текст. За такого підходу пам’ять людини зазвичай подасть сигнал.
  • Подібним способом можна виявити колізії в двох різних актах, якщо їхній обсяг тримається у пам’яті експерта.

Колізії в законодавстві-3

  • Види колізій:
  • 1) за юридичною силою НПА, що вміщають колізійні норми (ієрархічні колізії), відрізняють колізії:
  • - між нормами національних конституції і законів;
  • - між нормами міжнародного (наднаціонального) та національного законодавства;
  • - між нормами законів і підзаконних актів;
  • - між нормами підзаконних актів різного рівня.
  • Загальний колізійний принцип, який має використовуватися для подолання ієрархічних колізій: у разі суперечності застосовується норма, що має більшу (вищу) юридичну силу;

Колізії в законодавстві-4

  • 2) за часом появи норми (темпоральна колізія) – це колізія, що виникає внаслідок видання в різний час принаймні двох норм права з одного і того самого питання.
  • Для подолання таких колізій є правило: наступний акт з того ж питання скасовує дію попередніх актів. Але це правило ігнорується, коли в прикінцевих положеннях НПА не визначені НПА, що втрачають силу з прийняттям цього акта;
  • 3) за змістом – між різними нормами рівних за юридичною силою актів (горизонтальна колізія).
  • Такі норми можуть міститися: в одній статті НПА; в різних статтях одного НПА; в різних НПА.
  • Змістовні колізії долають шляхом скасування застарілих актів, іншою зміною законодавства чи його офіційним тлумаченням.
  • Часто в прикінцевих положеннях НПА забувають вказати, що усі інші НПА до часу внесення до них відповідних змін не повинні застосовуватися так, щоб це суперечило даному НПА.

Поєднання нормотворчих та контролюючих тощо функцій в одному органі влади

  • Приклади - поєднання дискреційного повноваження з:
  • наданням організаційної допомоги юридичним особам, фізичним особам-підприємцям;
  • правовим забезпеченням немайнових прав юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців;
  • застосуванням заходів державного примусу, безпосередньо не пов'язаних з виплатою фінансових коштів;
  • накладенням на осіб грошових зобов'язань, інших фінансових, економічних обтяжень;
  • наданням, розподілом, виділенням грошових коштів, фінансових та інших економічних або виробничих ресурсів, майна або майнових прав юридичним особам, фізичним особам - підприємцям, громадянам.

Надмірна кількість

  • Надмірна кількість:
  • - контактів приватного сектору з органами влади, необхідних для виконання процедури;
  • - органів влади, з якими має контакт приватний сектор згідно з процедурою.

Конфлікт інтересів ініціаторів законопроекту, що може привести до отримання неправомірної вигоди

  • Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування права власності на об'єкти трубопровідного транспорту 3715 02.12.2013 Симоненко П.М., Мармазов Є.В.
  • Запроваджені законопроектом зміни фактично створюють ситуацію, коли усі приватні власники об’єктів трубопровідного транспорту, в тому числі іноземні інвестори і партнери, будуть позбавлені права власності на такі об’єкти, і єдиним власником – монополістом стане держава. Це явно суперечить положенням Конституції України та взятим на себе Україною міжнародним зобов’язанням.
  • Тому вже сама подача такого законопроекту створює корупційну схему для одержання неправомірної вигоди за його відкликання чи не голосування від сьогоднішніх приватних власників таких об’єктів, що не схочуть створювати загрозу для свого бізнесу.

Конфлікт інтересів ініціаторів законопроекту-2

  • Розробка проекту НПА органом особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) з перевищенням своєї компетенції
  • може свідчити про особисту зацікавленість керівника чи інших посадовців цього органу

Усунення виявлених корупціогенних чинників

  • Усунення виявлених корупціогенних факторів може здійснюватись шляхом:
  • 1) конкретизації положень НПА;
  • 2) включення до проекту НПА відсильних норм, що передбачають необхідність використання положень інших НПА;
  • 3) відображення в проекті НПА розгорнутих (повних) процедур.

Результат. Незаконні нормативно-правові акти та правочини (ст. 24)

  • Нормативно-правові акти, рішення, видані (прийняті) внаслідок вчинення корупційного правопорушення, можуть бути:
  • - скасовані органом або посадовою особою, уповноваженою на прийняття чи скасування відповідних актів, рішень, або
  • - визнані незаконними в судовому порядку за заявою заінтересованої фізичної особи, об'єднання громадян, юридичної особи, прокурора, органу державної влади, органу місцевого самоврядування.


База даних захищена авторським правом ©vaglivo.org 2016
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка